截至2012年9月6日,国家旅游局公布的国内136家5A级景区中,有26家的门票达到或超过了200元。有媒体曾经统计过玩遍这些5A级景区的花费,按旺季票价计算,一个人要花19085元(其中部分景区票价里包含了必付的观光车费等)。另有“园中园”收门票1064元,索道、观光车、游览船票等交通费合计2387元,两项相加有3451元。总开销最终高达22536元。

其实,门票价格只是大众和媒体对景区管理乱象“吐槽”的一个方面。

2010年11月13日,在河北省正定县赵云庙旅游景区,一名男性游客骑着景区的马横穿正定东外环时,被一辆面包车撞上,游客当场死亡。

2012年10月2日,因华山当日游客较多,超过最大承载量,不少游客滞留,一对夫妇因要求退票,与景区保安发生冲突,被景区保安痛殴。

这些事件发生后,景区管理制度的缺失一一暴露出来。北京市法学会旅游法研究会副会长、对外经济贸易大学法学院民商法学系主任、博士生导师苏号朋近日在接受《法制日报》记者采访时说,在旅游法出台之前,我国并无全面规制景区管理的法律、法规。国务院于1985年颁布的《风景名胜区管理暂行条例》仅针对风景名胜区的管理作出了规定,且因时间久远,难以满足现实需要,亟待修改完善。相关主管部门的一些规章或规范性文件仅就景区管理中某些特定事项作出了规定,如国家发改委于2007年下发的《关于进一步做好当前游览参观点门票价格管理工作的通知》仅规定了门票价格的管理。

“毫无疑问,缺乏全面法律规制是景区管理存在诸项弊病的重要原因。”苏号朋说。

苏号朋表示,旅游法是我国***部全面、系统规制景区管理的法律,它弥补了我国在景区管理领域的法律漏洞,对景区管理中的各种事项作出了针对性较强的规定,必然会对未来景区管理水平的提高、旅游者合法权益的保护、旅游资源和生态环境的维持发挥重大、积极的作用。

苏号朋向记者分析了旅游法在规制景区管理方面的亮点。首先,旅游法对景区开放设定了统一的条件。根据旅游法第四十二条规定,景区开放应当具备下列条件:有必要的旅游配套服务和辅助设施；有必要的安全设施及制度,经过安全风险评估,满足安全条件；有必要的环境保护设施和生态保护措施；法律、行政法规规定的其他条件。其次,旅游法从保护旅游者权益的角度出发,对景区门票和另行收费项目的定价、涨价、门票的公示、通票与单项票的关系等问题作出了较为严格的规定,主要包括:利用公共资源建设的景区门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目,实行政府价或者政府指导价。拟收费或者提高价格的,应当举行听证会。为便于旅游者及时、充分、方便地了解门票及另行收费项目的价格,旅游法要求景区应当在醒目位置公示门票价格、另行收费项目的价格及团体收费价格。为了让旅游者提前了解景区门票的变动,做好旅游计划,旅游法要求景区提高门票价格应当提前六个月公布。为了避免景区以通票、套票等方式强迫旅游者消费,侵犯旅游者的自主选择权和公平交易权,旅游法规定不同景区的门票或者同一景区内不同游览场所的门票合并出售时,合并后的价格不得高于各单项门票的价格之和,且旅游者有权选择购买其中的单项票。此外,旅游法还规定,当景区内的核心游览项目因故暂停向旅游者开放或者停止提供服务时,景区应当予以公示并相应减少收费。

苏号朋认为承载量的规定也是旅游法规范景区管理的一个亮点。为了保护旅游资源和生态环境,提高旅游者游览的舒适度,保障旅游者的安全,旅游法规定景区接待旅游者不得超过景区主管部门核定的最大承载量,并要求在旅游者数量可能达到最大承载量时,景区应当提前公告并同时向当地人民政府报告,景区和当地人民政府应当及时采取疏导、分流等措施。

“旅游法还对高风险旅游项目采取经营许可制度。”苏号朋说,高风险旅游项目是指发生危险的系数较高,造成旅游者人身伤害的可能性较大的旅游项目,如高空、高速、水上、潜水、探险等。近年来,许多景区都开设了高风险旅游项目,景区收入虽然增加,但旅游者的人身安全令人担忧。虽然旅游法要求高风险旅游项目采取经营许可制度,但仍不足以充分规制此类旅游活动,应当进一步加强对这些旅游项目运营上的监管。

“旅游法要求景区对其外包经营项目与实际经营者共同承担连带责任。”苏号朋说,在实践中,许多景区将部分经营项目或者场地外包给他人,从事住宿、餐饮、购物等经营活动。根据旅游法的规定,如果这些经营活动的实际经营者在经营过程中损害了旅游者的利益,景区要和实际经营者共同承担连带责任。这一措施有效地约束了景区的外包行为,避免其以并非实际经营者为由逃避责任。当然,无论什么情况,无论法律有无规定,景区的管理者和其他旅游经营者一样,应当对旅游者承担安全保障义务。