【国家扶持项目】作者简介：吴全华，华南师范大学教育科学学院现代教育研究与开发中心教授，博士生导师，博士。广东 广州 510631
内容提要：教育行政化可分为外部行政化和内部行政化。行政化是我国教育的一种总体症候，我国的大学和中小学都存在较为严重的行政化现象。中小学的外部行政化不仅使中小学的办学活力不足、缺乏改革动力和办学特色，而且导致学校与教育职能部门和教育当事人的关系严重异化、学校对学生的发展不负责任、教师继续教育的成效难以转化为现实的教育“生产力”、教师的教育教学行为严重偏离其专业素养、教育家难以产生。去中小学的行政化须加强教育治理的法治化、民主化建设，即“管办评”分离的教育管理体制改革方案应上升至法律的高度并严格实施；应建立教育职能部门权力的负面清单制并以立法的形式规范；应还权于民，建立中小学教育行业组织。
关 键 词：去行政化 教育治理 法治化 民主化
标题注释：本文系国家社会科学基金“十二五”规划2013年度教育学一般课题“人性的教育学意义及教育人性化的实践策略”（项目编号：BAA13007）阶段性研究成果。
[中图分类号]G46 [文献标识码]A [文章编号]1002~4808（2015）10~0006~06
去行政化是相对于行政化而言的。行政化现象的存在是言说去行政化的前提。教育的行政化分为外部行政化与内部行政化。外部行政化是指包括教育行政部门在内的相关教育职能部门对学校进行不当行政干预，从而导致学校自主性缺失、功能扭曲、价值褊狭、效绩低下。内部行政化是指学校内部行政管理行政化或学校行政管理人员在学校管理过程中存在较为严重的官僚作风、官僚习气、官本位现象等。本文的行政化这一概念专指中小学的外部行政化，因而去行政化是指去中小学的外部行政化，即祛除教育职能部门在行使其权力时对中小学的不当行政干预。
自20世纪90年代以来，学界对教育行政化问题的关注和研究持续不断。近年来，人们言说的教育行政化和去教育行政化集中指向的是大学。但毋庸讳言，长期以来，行政化是我国教育的一种总体症候，我国大学和中小学都存在较为严重的行政化现象。一定意义上可以说，中小学的行政化、特别是其外部行政化现象丝毫不亚于大学，甚至有过之而无不及。因而，关注和研究如何去中小学行政化问题具有一定的理论和实践意义。在揭示当下中小学较为严重的行政化现象及其所造成的不良后果的基础上，尝试从教育治理的法治化、民主化角度，探讨去中小学行政化的途径，以就教于大方。
一、中小学行政化现象及其不良后果
目前，在中小学与教育职能部门的关系上，存在种种行政化现象。中小学行政化造成了诸多不良后果。
（一）中小学行政化现象举隅
受以往计划经济模式和管控型教育行政体制的影响，我国目前中小学与教育职能部门之间的关系仍是一种过度的纵向支配关系，中小学仍处于外控的管理模式之下。相关职能部门越权、扩权、集权，代替学校管理教育，对学校管得过多、过细、过于简单的现象较为严重，以致中小学难以依法自主办学，难以成为真实的自主办学实体。对于教育职能部门对中小学林林总总的不当行政干预现象，试列举如下。
学校办学最根本的质量标准是教育目的、培养目标，因而对学校下达升学率、“升重率”甚或“北清率”指标本身就是对学校办学的不合理干预，但更为严重的是，对没有达到教育职能部门规定的升学率、“升重率”要求而对学校进行责罚的现象竟时有发生。
“管办评”一体化既是我国高等教育行政化的集中体现，也客观存在于我国基础教育领域。在“管办评”一体化的体制下，中小学有迎接不完的检查，要应付与学校教育教学不甚相关的各种类型、比肩接踵的行政性评比和评估。例如，2014学年度湖南益阳国基实验学校接受各级各类检查评估达20多次，且这种被检查“轰炸”的学校不是个案。[1]
中小学教师除了要应付由教育职能部门安排的名目繁多的检查、评比、评估外，每学期还要准备或“排练”好供教育行政部门的附设机构--教研室领导和教研员“欣赏”的公开课。在教研室领导和教研员欣赏完公开课后，教师还要自觉地接受他们的“权威”指导。
教育职能部门对中小学教师具体应教什么也进行干预。例如，人民教育出版社原中学语文编辑室主任顾振彪最近讲道：“现在全国的中小学语文教材，小学有13套、初中8套、高中6套。选用教材的权利细化到每个省的地级市区。按照教育部规定，学校应该有（选教材的）决定权，但现实条件达不到，比如说小学有13套教材，发到每一所学校让教师自己挑，做不到，所以由每个地区统一选。”[2]小学教师之所以“做不到”从13套语文教材中自主选择教材，不是因为他们缺乏理性选择的能力，而是因为教育部“学校应该有决定权”的这一规定到了地方被束之高阁，地方教育行政部门规定了教师必须统一用某种版本的教材来教而导致学校“做不到”让“教师自己挑”.
近年来，教育职能部门侵害中小学办学自主权的不当行政干预似乎呈加剧态势。例如，以往学校还拥有新教师的招考权，但现今，在全国许多地方，不仅中小学校，就连教育局也已经对招考教师都“做不了主”了，教师招考大权掌握在组织、人事和编制部门手中。经由这些职能部门考核通过的新教师无论素质是否合格，学校只能照单全收。
（二）中小学行政化的不良后果
教育职能部门对中小学过多的不当行政干预造成了种种严重不良后果。除了可指证为学校办学活力不足、缺乏改革动力、千校一面、缺乏办学特色等，还可作以下侧面的“透视”.
1.学校与教育职能部门和教育当事人的关系严重异化
教育职能部门、学校、教育当事人三者的关系应是理性的、社会地位平等的关系。但是，一方面，过多的不当行政干预使教育职能部门与学校之间的关系异化为支配与被支配的主客关系。教育职能部门是支配学校的主体，学校是被教育部门支配的客体。两者之间理性的功能分化、社会地位平等的关系异化成了支配与被支配、上下等级分明的行政关系。在这种关系中，学校成为教育部门的行政下属。另一方面，作为教育职能部门行政下属的学校，当面对教育当事人时，往往自觉或不自觉地将自己视为行政部门或准行政部门，以居高临下的姿态出现在教育当事人或其服务对象--学生和家长面前。这使学校与教育当事人的关系异化为一种差序化的上位与下位的等级关系。
