第三十八条县级以上人民政府应当统筹安排建设城乡生活垃圾收集、运输、处置设施，提高生活垃圾的利用率和无害化处置率，促进生活垃圾收集、处置的产业化发展．逐步建立和完善生活垃圾污染环境防治的社会服务体系。

　　【释义】本条是关于县级以上人民政府防治生活垃圾污染环境职责的规定。

　　一、我国生活垃圾产生和处置的基本情况

　　我国人口数量多，密度大，经济发展水平不高且不均衡，基础设施建设薄弱。因此，尽管我国人均生活垃圾产生量比发达国家少，但总量很大，减量化、资源化、无害化水平比较低，垃圾危害严重。在城市生活垃圾方面，据统计，我国每年产生的城市生活垃圾约1.5亿吨，并还在以每年4%以上的速度增加。这些垃圾绝大部分被直接倾倒或简易填埋，无害化处置水平很低。目前我国的城市生活垃圾中有机成分占总量的60%，无机物约占40％，其中废纸和塑料、玻璃、金属、织物等可回收物约占总量的20％。与以前的垃圾相比，目前我国的城市生活垃圾呈现两个比较突出的特点：一是由于城市燃气化率不断提高，生活垃圾中的灰分大大减少，有机物含量及垃圾的热值增加，有利于垃圾堆肥和垃圾焚烧发电，但垃圾中厨余垃圾比重还较大，致使垃圾中水分含量过高，影响了垃圾的热值，也不利于垃圾的分类回收处置。二是我国城市生活垃圾中包装废物的数量增长快速，废纸、金属、玻璃、塑料等绝大部分是使用后废弃的包装物。随着经济的发展，商品包装形式越来越繁多，包装物的种类和数量增加很快，采用复合材料包装以及进行过度包装和豪华包装的产品比比皆是，这在大城市尤为突出。目前我国包装品废弃物约占城市家庭生活垃圾的10%以上，而其体积要构成家庭垃圾的30%以上。由此可见，包装的控制对于垃圾减量化、资源化具有十分重要的意义。对此，本法第十八条已经作了规定。

　　我国城市生活垃圾的处置工作起步于20世纪80年代后期。1990年以前，全国城市垃圾处置率还不足2%。进入90年代以后，特别是1998年以来，我国环卫设施建设的投入力度不断加大，城市生活垃圾的处置水平也随之不断提高。截至2002年，我国共建设生活垃圾处置厂（场）651座，处置能力7688万吨。其中填埋场528座，处置能力6896万吨，分别占81.1%和89.7%；其次是堆肥，处置设施约占12％，处置能力约占6.7%；垃圾焚烧厂占6.9%，处置能力约占3.6%。从实际情况看，当前我国生活垃圾的处置主要有三种方式，一是填埋。这是目前我国城市生活垃圾最主要的处置方式，并且将在今后相当长时间内占据垃圾处置的主导地位。近几年来我国许多大城市都在建设或已建成大型甚至超大型的垃圾卫生填埋场，这些填埋场在技术水平上总体而言采用了和发达国家接轨的技术要求，填埋场的运营也具有相当高的水平。但是，还有相当数量的垃圾堆放场，由于历史原因，在选址、设计、运行等方面均未能按照卫生填埋场的要求建设和管理，存在比较严重的环境问题。填埋法的优点是投资少、容量大、见效快，缺点是不断占用土地、使用时间较短（一般十年左右）、垃圾中可回收利用的资源浪费、有遗留环境问题等。二是焚烧。预计未来10年，我国城市生活垃圾焚烧处置占处置总量可达到5-11％。采取焚烧的方法处置城市生活垃圾，是当前发达国家采用得比较广泛的手段，它可以使生活垃圾的体积减去9/10，减少填埋占地，还可以回收热能加以利用。其缺点是建设所需投资多，可能会造成大气污染，特别是一些焚烧温度低于1200度的焚烧炉可能会释放二恶英等有毒气体。另外，焚烧还会使一些有价值的成分丧失，造成资源浪费，灰分和炉渣的排放量也比较大，有的还含有浓缩的有毒物质，处置不当会污染地下水和土壤。三是堆肥。生活垃圾中可用于堆肥的主要是厨余垃圾和落叶等植物类垃圾。我国城市生活垃圾的构成中，厨余类有机物占了很大比重，比较适宜堆肥处置。到目前为止，我国堆肥处置主要采用低成本堆肥系统，大部分垃圾堆肥处置场采用敞开式静态堆肥。近两年来，一些地方引进、开发了一些小型动态高温堆肥设备，专门用于处置单位或者社区的餐厨垃圾，同时生产高质量的有机肥料，效果比较好。堆肥法的优点是占地面积小，投资少，有较好的经济效益和环境效益。缺点是垃圾堆肥产生的恶臭会影响周围环境，垃圾中含有玻璃等碎屑可能影响堆肥的质量，堆肥可能会产生重金属元素或其它有害物质等。

　　二、本条规定的主要内容

　　我国应当实现生活垃圾可持续发展的目标管理体系，即从单纯的垃圾收集、运输、处置拓展至垃圾减量化、资源化、无害化管理，兼顾资源节约、综合回收利用和污染防治，这是一项十分庞大、十分复杂、综合性很强的系统工程，要同时安排，相互促进，不能偏废。防治生活垃圾污染环境同水污染、大气污染的治理，同生态建设、自然资源的保护，同国民经济各部门、社会生活各方面都密切相关。为此，本条规定，县级以上人民政府应当做到：

　　1.统筹安排建设城乡生活垃圾收集、运输、处置设施。要解决生活垃圾污染环境问题，首先要有完善的收集、运输和处置设施。由于生活垃圾是人们日常生活中产生的，散布于居民周围，要进行处置或回收利用，关键的一点是要通过适当的方法，建设科学的分类收集设施，将生活垃圾聚集在一起，然后通过运输设施，运送到与该垃圾种类、数量、危害性相适应的集中处置场所或者予以回收利用。考虑到生活垃圾收集、运输和处置的社会公益性，它属于社会公共事务的范畴，县级以上政府负有法定的职责，应在城乡总体规划和环境保护规划指导下，制订与生活垃圾收集、运输、处置相关的专业规划，合理确定生活垃圾污染环境防治设施布局和规模，统筹安排建设。另外，要注意的一点是，本条规定的这一项职责是针对所有的生活垃圾的，即各级政府应当按照科学发展观的要求，统筹城乡协调发展，将城市生活垃圾和农村生活垃圾均纳入管理的轨道，从本地区的实际情况出发，合理安排建设城市生活垃圾和农村生活垃圾的收集、运输和处置设施。

　　2.提高生活垃圾的利用率和无害化处置率。生活垃圾中有很多是可以回收利用的资源，按照固体废物资源化的要求，各级政府应当积极采取措施，切实提高生活垃圾的利用率。具体的措施包括：实行优惠政策，鼓励和扶持企业积极开展生活垃圾综合回收利用；严格管理，搞好废旧生活垃圾的回收和再生利用；建立健全管理制度，推动生活垃圾综合回收利用工作；建立生活垃圾综合利用奖罚制度等。同时，各级政府还可以实行有利于资源综合利用技术开发和推广的经济技术政策，不定期发布国家资源综合利用技术导向目录。对有广泛应用前景的成熟技术应积极安排示范工程，逐步实现产业化，并培育和发展技术市场，开展技术咨询和信息服务，促进科技成果的转让和推广应用。此外，对生活垃圾的最终处置，必须严格实行无害化的要求。各级政府应当积极采取措施，加快生活垃圾处置设施的建设，按照因地制宜、技术可行、设备可靠、规模适度、综合治理和利用的原则，合理选择卫生填埋、焚烧或者堆肥的处置方式。在具备卫生填埋场地资源和自然条件适宜的地区，以卫生填埋作为垃圾处置的基本方案；在经济发达地区、进炉垃圾平均低位热值高于5000千卡／公斤和缺乏卫生填埋场地资源的地区，可发展焚烧处置技术；可生物降解的有机物含量大于40％的垃圾，应当鼓励在垃圾分类收集的基础上进行高温堆肥。提倡采用综合处置方式。同时，垃圾处置设施的建设应严格按照基本建设程序和环境影响评价的要求执行，加强垃圾处置设施的验收和垃圾处置设施运行过程中污染排放的监督，防止造成环境污染。

　　3．促进生活垃圾收集、处置的产业化发展。我国的生活垃圾收集、处置落后，很重要的一个原因是缺乏完善的垃圾处置市场运行机制。目前生活垃圾收集、处置领域投资渠道单一，运营缺乏竞争，无法发挥市场机制在这一领域优化资源配置、提高运行效率等方面的作用，致使垃圾收集、处置的产业化发展缓慢，严重制约了我国生活垃圾污染环境防治事业的发展。因此，各级政府应当采取措施，鼓励社会各界积极参与垃圾减量、分类收集和回收利用，鼓励垃圾处置设施建设投资多元化、运营市场化、设备标准化和监控自动化，使生活垃圾的收集和处置均形成产业化运行。

　　4．逐步建立和完善生活垃圾污染环境防治的社会服务体系。生活垃圾污染环境的防治工作，是一个综合性很强的系统工程，要实现生活垃圾的减量化、资源化和无害化．必须建立一个运作良好的社会服务体系，从各个方面贯彻循环经济的理念，促进生活垃圾污染环境防治工作的顺利开展。比如，要改变城市燃料结构，减少煤灰垃圾产生量，就需要大量的社会服务机构和人员的支持。再如要组织净菜上市，减少厨余垃圾产生量，同样也离不开菜农、超市、包装企业等一系列社会服务机构的支持。从实际情况看，有关的社会服务体系对防治生活垃圾污染环境至关重要。各级政府必须通盘考虑，统筹安排，逐步予以建立和完善。国务院1992年制定的《城市市容和环境卫生管理条例》也规定，环境卫生管理应当逐步实行社会化服务，有条件的城市，应当成立环境卫生服务公司。