第三十九条县级以上地方人民政府环境卫生行政主管部门应当组织对城市生活垃圾进行清扫、收集、运输和处置，可以通过招标等方式选择具备条件的单位从事生活垃圾的清扫、收集、运输和处置。

　　【释义】本条是对环境卫生行政主管部门组织清扫、收集、运输、处置城市生活垃圾职责的规定。

　　一、我国城市生活垃圾清扫、收集、运输和处置存在的主要问题

　　目前，我国城市生活垃圾收集、运输方式基本为混合收集、运输。一些城市的街道和居民小区虽然设立了分类收集的垃圾桶，但因垃圾处置专业化运作水平不高，无法做到分类运输，致使已经分类的垃圾又被混在一起清运、处置。混收混运不仅给垃圾处置带来困难，垃圾资源化水平也无法提高。再加上垃圾运输环节普遍存在由于运输车辆不密封或者密封不好而导致在运输过程中垃圾散落的问题，造成了生活垃圾污染环境。与发达国家相比，我国对城市生活垃圾的管理水平还很低。主要表现为，垃圾倾倒和随意堆放现象普遍存在，垃圾综合利用和资源化水平较低，垃圾处置的二次污染相当普遍。城市生活垃圾处置方面，存在的主要问题一是处置设施严重不足，处置能力有限，无法满足需要；二是处置方式单一，填埋处置能力占总处置能力的89％，垃圾综合利用没有得到应有的重视；三是处置技术水平低，处置设施不符合环保要求，造成新的二次污染源。据2003年国民经济和社会发展统计公报，我国城市生活垃圾无害化处置率为58％，但根据建设部对22个省（自治区、直辖市）255个城市（县）共388座垃圾处置厂的有效上报材料分析，截至2003年底，严格意义上的生活垃圾无害化处置率只能达到25％左右。在垃圾填埋方面，除了新近建设的垃圾填埋场之外，大多数垃圾填埋场由于先天不足，在防渗以及渗滤液和气体的收集处置方面存在严重问题，渗滤液、气体直接排放，导致填埋场周围水体和大气污染，甲烷气体突出引发伤亡事故的情况也时有发生。在垃圾焚烧方面，一些地方采用小型焚烧炉，由于燃烧温度不够、没有有效的烟气处置系统等原因，烟气排放无法达标，甚至产生二恶英等有毒气体，严重污染环境。造成上述问题的原因主要是几个方面，一是投资、经费短缺；二是技术和设备落后；三是管理水平低。中国现行的垃圾管理体制总体上讲仍是计划经济时代的产物。环卫企业多数属于全额拨款的事业单位，缺乏竞争，运行成本高、效率低，企业负担沉重。此外，我国缺乏完善的垃圾处置市场运行机制。由于环卫领域政企不分的管理方式，其他企业及资本很难介人这一领域。因此导致投资渠道单一，运营缺乏竞争，无法发挥市场机制在这一领域优化资源配置、提高运行效率等方面的作用。

　　要从根本上解决上述问题，就必须建立与社会主义市场经济相适应的城市生活垃圾管理体系，构筑政府统一规划和预算、环保部门监督、环卫部门管理、专业公司提供社会化服务的管理模式。首先是要实现政企分离，将垃圾清运、处置单位从政府部门中独立出去．由事业单位管理体制转变为企业管理体制。在政企分离的基础上，开放市场，引进竞争机制和专业化运作机制，通过实行城市垃圾特许经营制度，鼓励各类专业公司参与城市垃圾治理，提高服务质量，降低运行成本。政府通过签订协议购买企业的服务，同时通过协议和法规，对企业进行监督管理。目前许多城市如深圳、上海等，正在尝试进行行政、企业分开的环卫体制的改革，强化政府的宏观管理和监督职能，将环卫服务企业化、社会化。深圳市于1984年率先成立了全国***家专业清洁公司，对社会进行全方位有偿服务。而后，随着清洁市场的形成和发展，深圳市先后有40家国营、集体、合资、个体清洁公司应运而生，他们实行企业化管理，自负盈亏，运作灵活，不断拓展新的项目，满足社会不同层次的需要，通过竞争促进环卫事业的发展，打破过去由政府统包统揽的“单打一”格局，大大减轻了政府负担。环卫管理部门通过推行劳动合同制，减少固定工比例，将逐年增加的垃圾清扫、清运任务发包给清洁公司，为国家节约了大量的人员编制和经费开支，有力地推动了生活垃圾污染环境防治事业的发展。

　　二、本条规定的主要内容

　　1．本条规定的职责由县级以上地方人民政府环境卫生行政主管部门负责。本法第十条第三款规定，国务院建设行政主管部门和县级以上地方人民政府环境卫生行政主管部门负责生活垃圾清扫、收集、贮存、运输和处置的监督管理工作，本条规定的职责也属于监督管理工作的范畴。考虑到对城市生活垃圾进行清扫、收集、运输和处置属于具体工作，应当由当地环境卫生行政主管部门负责。

　　2.县级以上地方环境卫生行政主管部门应当组织对城市生活垃圾进行清扫、收集、运输和处置。所谓组织，其含义就是环境卫生行政主管部门并不是自己从事生活垃圾的清扫、收集等，而是通过提供资金、制定政策、加强管理等措施，发挥有关企业、单位和人员的作用，调动各方面的积极性，共同做好城市生活垃圾的清扫、收集等工作。具体从事城市生活垃圾清扫、收集、运输、处置的，并非县级以上地方环境卫生行政主管部门，而是有关公司或人员，这些公司或人员均在环境卫生行政主管部门的组织下，具体负责有关工作，并接受环境卫生行政主管部门的监督和管理。这也是环卫工作实行政企分开，建立市场化运作机制，加快相关产业发展的必然要求。

　　3.县级以上地方人民政府环境卫生行政主管部门可以通过招标等方式选择具备条件的单位从事生活垃圾的清扫、收集、运输和处置。县级以上地方环境卫生行政主管部门组织进行城市生活垃圾的清扫等工作的，也就包括通过招标等方式选择单位。也就是说，通过招标等方式选择具备条件的单位从事城市生活垃圾的清扫、收集、运输和处置，只是前面所指“组织”的一种形式。既然已经明确了“组织”开展工作，一般没有必要再对某一具体的组织形式加以规定。但是，城市生活垃圾的清扫、收集、运输等属于市政公用事业，按照我国目前的政策，对市政公用事业一般要实行特许经营。国家鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用设施的建设，形成多元化的投资结构。对垃圾处置等经营性市政公用设施的建设，应公开向社会招标选择投资主体，并由政府授权特许经营。因此，为了进一步在法律中明确这一运作方式，同时也考虑到城市生活垃圾清扫、处置等公用事业的社会公益性，强调招标必须坚持的公开、公平、公正和诚实信用的原则，本条专门对县级以上地方人民政府环境卫生行政主管部门可以通过招标等方式选择具备条件的单位从事生活垃圾的清扫、收集、运输和处置作了规定，也为特许经营这一运作方式留下了法律空间。据此，县级以上地方政府环境卫生行政主管部门应当按照招标投标法的有关规定，通过招标的方式确定符合条件的单位从事城市生活垃圾的清扫、处置等工作。建设部于2004年制定了《市政公用事业特许经营管理办法》，对城市生活垃圾处置的特许经营作了具体规定。按照这一办法，参与特许经营权竞标者应当具备以下条件：依法注册的企业法人；有相应的注册资本金和设施、设备；有良好的银行资信、财务状况及相应的偿债能力；有相应的从业经历和良好的业绩；有相应数量的技术、财务、经营等关键岗位人员；有切实可行的经营方案；地方性法规、规章规定的其他条件。主管部门应当依照下列程序选择投资者或者经营者：（一）提出市政公用事业特许经营项目，报直辖市、市、县人民政府批准后，向社会公开发布招标条件，受理投标；（二）根据招标条件，对特许经营权的投标人进行资格审查和方案预审，推荐出符合条件的投标候选人；（三）组织评审委员会依法进行评审，并经过质询和公开答辩，择优选择特许经营权授予对象；（四）向社会公示中标结果，公示时间不少于20天；（五）公示期满，对中标者没有异议的，经直辖市、市、县人民政府批准，与中标者签订特许经营协议。特许经营期限根据行业特点、规模、经营方式等因素确定，最长不得超过30年。

　　需要说明的有几点：一是，目前我国实行的以招标方式确定经营者，主要是有关生活垃圾处置的。而本条规定的内容则适用于城市生活垃圾的清扫、收集、运输和处置多种情形。因此，今后如果条件允许，无论是城市生活垃圾的清扫、收集还是运输，都可以和处置一样通过招标方式来确定经营者；二是，通过招标方式确定经营者，并不完全等同于特许经营。我国现行的特许经营制度主要适用于生活垃圾的处置企业，至于其他经营者，比如生活垃圾清扫、运输，是否也有必要实行特许经营，可以由环境卫生行政主管部门根据实际情况确定，法律并未作强制性规定；三是，通过招标方式确定经营者并不是县级以上地方环境卫生行政主管部门的强制性义务，按照本条规定，有关环境卫生行政主管部门可以通过招标方式确定经营者，如果本地区的条件还不具备，也可以不招标而由有关部门组织进行生活垃圾的清扫、收集等工作；四是，招标只是确定经营者的一种方式，并不是全部，环境卫生行政主管部门可以通过其他方式来确定经营者。当然，无论采用哪种方式，都应当符合国家有关法律、法规的规定，符合国家有关城市生活垃圾清扫、处置等工作的长远发展政策，应当从有利于城市生活垃圾污染环境防治的角度出发，结合本地的实际情况确定；五是，通过招标等方式确定的经营者，必须具备有关法律法规规定的条件，达不到条件的，不得擅自授予经营权。