第二十条 县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地用途。

乡（镇）土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告。

【释义】 本条是关于县、乡（镇）土地利用总体规划划分土地利用区的规定。

一、土地利用区是指各级土地利用总体规划中，依据土地的适宜性和利用现状，依据当地社会经济持续发展的要求和上级土地利用总体规划下达的规划指标和布局要求划分出的土地主要规划用途相对一致的区域。土地利用区可分为农业用地区、建设用地区、人文及自然景观保护区、土地整理区、暂不利用区等，这些土地利用区还可进一步细分为二级土地利用区，如农业用地区可分为基本农田保护区、一般耕地区、耕地开垦区、林业用地区、牧业用地区等；建设用地区可分为城市建设用地区、集镇和村庄建设用地区、独立工矿用地区、交通水利工程用地区、特种用地区等；人文和自然景观保护区可分为自然保护区、风景名胜区和文物保护区等。

划分土地利用区对县、乡级土地利用总体规划尤为重要。上级土地利用总体规划的规划指标和布局要求最终通过县、乡级土地利用总体规划的土地利用分区得以体现和落实。在一个乡的土地利用总体规划中，基本农田保护区、一般耕地区的面积不得少于县级土地利用总体规划下达的耕地保护面积。

为了指导县、乡级土地利用总体规划的分区，各级土地利用总体规划也都涉及到土地利用分区。如全国土地利用总体规划图可以表示国家重点能源、交通、水利等基础设施用地的布局和大体范围，表示直辖市和省、自治区人民政府所在地城市、非农业人口在100万以上的城市以及国务院指定的其他城市的建设用地大致范围。省、地（市）级土地利用总体规划中也要表示出重要用地的范围。各级土地利用总体规划中的土地利用区界线通过下级土地利用总体规划逐级细化，最终反映在乡级土地利用总体规划中，成为用途管制和土地管理的依据。

总之，各级土地利用总体规划对土地利用的控制有所侧重。国家、省、市的土地利用总体规划主要是对各类用地数量上的控制，县、乡（镇）的土地利用总体规划对各类用地主要是分区控制，乡（镇）土地利用总体规划则应当将不同的用地落实到地块上，实行地块控制。

二、土地利用区是土地规划用途相对一致的区域。一个区就是一块地。可能是一大块地。从土地利用现状上看，区内目前的土地利用可能是单一的，也可能是多样的，有的利用符合规划用途，可以继续利用，有的利用不符合规划用途，应该改为规定用途。从规划的角度上看，各土地利用区虽然规定了区内土地的规划用途，但也不排斥为这一主用途服务的少量他种用途。如基本农田保护区内的土地主要用途是种植业，但也需要少量为种植业服务的其他用地，如排灌渠道、田间道路、农田防护林网等。因此。在划分了土地利用区，明确了土地用途后，还需要进一步制定出各土地利用区内土地使用的条件。即在该土地利用区内，哪些土地利用活动是允许的，哪些利用活动应当受到限制，哪些利用活动是禁止的。如在基本农田保护区内，可以从事种植业，但禁止各项非农业建设，禁止在区内挖沙、取土、堆放固体废弃物，禁止在区内栽果树、挖渔塘。在基本农田保护区内兴修小型农田水利设施、田间道路、营造农田防护林则要经过审查，若符合有关专项规划，应该允许。

土地利用总体规划作为一种宏观性的规划，它从国家整体利益和长远利益出发，对区域的土地利用进行总体布局和安排，并通过乡级土地利用总体规划的分区，明确区内土地用途和土地使用条件来落实。乡级土地利用总体规划的土地利用分区不可能也没有必要规定区内每一宗地的具体用途。各土地利用区内的具体的土地利用，可以由该区的土地使用条件来规范，也可以由专项规划来规范。如在城市建设用地区内，其建设用地可由城市详细规划来安排，在村庄和集镇建设用地区内，可由村庄和集镇规划来安排。

土地利用总体规划既是宏观性的规划，也是具体的可操作的规划。土地利用分区的界线明确地表示在1万分之一或更大比例尺的规划图上，可以落实到具体地块上。这种分区界线是“刚性”的，不可“侵犯”的。在土地利用分区界线内，在符合规定用途和土地使用条件的前提下，土地的具体利用可由专项规划来安排。从这种意义上说，土地的具体用途是由土地利用总体规划和专项规划共同确定的。土地利用总体规划决定大用途，专项规划定具体用途，两者相辅相承。

3．国家通过土地利用总体规划确定土地用途。实际上就是通过土地利用总体规划将土地资源在产业间和部门间进行配置。首先是在农业和非农业间进行配置，其次在农业和非农业内部进行配置，如在农业内部的种植业、林业、牧业之间配置。

国家通过土地利用总体规划确定土地用途，实际上就确定土地的农用地使用权和建设用地使用权。农地只能农用，不允许搞非农建设。国家通过土地利用总体规划将这两种土地使用权在土地使用者之间分配。

无论是土地资源在产业间部门间的配置，还是土地使用权在土地使用者之间的分配，都牵涉到土地所有者和使用者的切身利益。在乡级土地利用总体规划编制过程中，要广泛听取土地所有者和土地使用者的意见，在乡级土地利用总体规划批准后，要予以公告，让土地所有者和使用者知道，以便遵守和落实。同时，这样也有利于社会公众监督，增加土地利用总体规划执法的透明度。由于乡（镇）土地利用总体规划具体落实到地块上，土地利用总体规划实施情况究竟怎样，主要看乡（镇）土地利用总体规划的实施。因此，将乡（镇）土地利用总体规划的公布作为实施的必要程序，有利于社会公众监督，有利于土地利用总体规划实施，使用途管制真正落到实处。