第十九条 土地利用总体规划按照下列原则编制：

　　（一）严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；

　　（二）提高土地利用率；

　　（三）统筹安排各类、各区域用地；

　　（四）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；

　　（五）占用耕地与开发复垦耕地相平衡。

　　【释义】 本条是关于土地利用总体规划编制原则的规定。

　　一、保护耕地和控制建设用地的原则。保护耕地与严格控制建设用地是一个问题的两个方面。目前，城市、集镇和村庄盲目扩张是造成耕地减少的重要原因，要保护耕地，就要严格控制城市、集镇和村庄建设用地规模。在土地利用总体规划编制中，要依据上级土地利用总体规划的建设用地控制指标，认真审核当地城市和村庄的人口规模和人均用地标准。目前，一些城市、村庄和集镇规划中建设用地规模偏大的原因一是预测的城镇人口规模偏大，二是规划的人均用地标准偏高。在土地利用总体规划编制中各级政府要认真贯彻《国务院关于加强城市规划工作的通知》的要求：一是非农业人口10O万以上的大城市的建设用地规模原则上不得扩大；二是非农业人口50万以上的大城市的建设用地，到2000年应控制在已批准的城市总体规划的近期建设规划规定范围内，不得扩大；三是城市、集镇、村庄建设应充分挖掘现有用地潜力，提高土地利用率。在此基础上，确定建设用地规模，并通过土地利用分区，将各类建设用地区体现在土地利用总体规划图上。同时，划出基本农田保护区和一般耕地区，对耕地实行特殊保护。

　　二、提高土地利用率的原则。在土地利用总体规划的编制中，要认真分析城乡各类用地特别是建设用地的潜力，在此基础上，严格控制城镇、村庄的用地规模，促进土地的集约利用。

　　据对上海等12个城市的调查，城市建成区内部土地利用潜力在 25％以上。这些潜力包括城市内部的空闲地和旧城改造的潜力。全国有640个城市，依此计算，这些城市内部用地潜力达4815平方公里，可安排城市人口 4815万。全国土地详查表明，目前我国农村居民点用地达16万平方公里，人均用地达192平方米。如按人均120平方米计，现有农村居民点土地利甩潜力达38％，约9000多万亩。随着城市化水平的提高，农村人口将有所下降，农村居民点用地潜力很大。在我国大部分地区，农田中不同程度地分散着一些闲散地、废沟塘、取土坑等。据调查，通过农村土地整理，可增加5—10％的耕地。

　　在土地利用总体规划的编制中，要通过建设用地控制指标，土地开发指标以及严格控制城镇、村庄用地规模来体现提高土地利用率。

　　三、统筹安排用地的原则。土地利用总体规划的对象是区域内的全部土地，而不是某一种用地或某一局部用地。它要协调土地开发、利用、整治、保护之间的关系，要协调土地供需之间与各业之间的用地矛盾，协调建设与吃饭之间的用地矛盾，使该区域的土地利用符合国民经济和社会可持续发展的需要。因此，在土地利用总体规划的编制过程中应当认真听取各产业部门和各地区的意见，以便统筹安排农、林、牧、渔、建等各业用地，在各区域间合理配置土地资源。

　　四、可持续利用的原则。在土地利用总体规划编制中，要体现全国和各省、自治区、直辖市的耕地保有量只能增加，不能减少，保证必要的耕地面积，这是我国社会经济可持续发展的基础和前提。土地利用总体规划在确定耕地开垦的范围时，要充分考虑开垦活动带来的环境影响，要避免因耕地开垦造成新的水土流失，土地沙化等不利影响。划定耕地开垦区时，要先经环保论证。在土地利用总体规划中，要对已经开发利用但利用不合理或不充分的土地提出改进措施。如对坡度大于25度的陡坡耕地，要安排逐步退耕还林还牧，对小于25度的坡耕地要限期改为梯田，对围湖造田影响行洪分洪的要逐步退田还湖等。在土地利用总体规划中要划出重点土地整理区，以便对田、水、路、林、村等进行综合整治，提高土地利用率。在土地合理开发利用过程中，要注意改善和保护生态环境，并在改善和保护生态环境的条件下进行土地开发和土地整理，使土地得到高效利用和持续利用。

　　五、耕地占补平衡原则。在土地利用总体规划编制中，特别是全国和省级土地利用总体规划的编制中，要体现占用耕地与补充耕地的平衡。这不仅是指标上的平衡，还应在土地利用分区上得到反映。一是要规划出足够面积的基本农田保护区和一般耕地区，二是要规划出与耕地占用相匹配的耕地开垦区和土地整理区，保障占地者能够开垦或整理出足够的耕地。