第二十一条 土地利用总体规划实行分级审批。

　　省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，报国务院批准。

　　省、自治区人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。

　　本条第二款、第三款规定以外的土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。

　　土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。

　　【释义】 本条是关于土地利用总体规划审批制度、审批权限及审批效力的规定。

　　一、我国的土地利用总体规划由国家、省、地（市）、县（市）、乡（镇）五级组成。新土地管理法对土地利用总体规划的审批实行分级审批制，即国务院、省（自治区、直辖市）、设区的市、自治州人民政府按各自的审批权限审批土地利用总体规划。

　　二、原土地管理法规定：“地方人民政府的土地利用总体规划经上级人民政府批准执行。”原土地管理法实施条例对具体的审批权限作了规定，即全国土地利用总体规划由国务院审批，县级以土地方土地利用总体规划由上一级人民政府审批，乡级土地利用总体规划由县级人民政府审批。从道理上讲，在土地利用上，土地利用总体规划应具有权威性，对其他有关规划中的土地利用应起到制约作用。但原土地管理法规定的土地利用总体规划的审批权过低，甚至低于其他与土地利用有关的专业规划的审批权，难以起到应有的制约作用，难以确立土地利用总体规划应有的权威和地位。为了加强中央政府对土地利用的控制，使土地利用真正能克服地方和行业的局部利益，符合国家和社会的整体利益，必须适当上收审批权，对土地利用总体规划的审批权限作必要调整，以体现土地应由国家管理的原则。新土地管理法作了如下规定：

　　1．扩大了国务院的审批权限。原土地管理法规定，国务院只审批省、自治区、直辖市的土地利用总体规划。修订后，国务院增加了对省、自治区人民政府所在地的市、人口 100万以上的市和国务院指定的市的土地利用总体规划的审批。这样的调整使得省、自治区人民政府所在地的市、人口在100万以上的市和国务院指定的市的土地利用总体规划的审批权限与城市规划法规定的同类城市的城市总体规划的审批权保持一致，便于这些城市的城市规划与土地利用总体规划相衔接。

　　2．扩大了省级人民政府的审批权限。新土地管理法规定，国务院批准权限以外的各级土地利用总体规划，统统由省级人民政府审批，这包括除了报国务院批准以外的各市的土地利用总体规划，各行署的土地利用总体规划以及各县、乡、镇的土地利用总体规划。这样的调整有利于省级人民政府对地方各级土地利用总体规划的控制，使省、自治区、直辖市人民政府所承担的耕地总量动态平衡的责任与权力相匹配。

　　3．规定了授权条款，便于操作。我国幅员辽阔，乡（镇）政府数量较大，各省的乡（镇）政府大都在一千个以上。如果乡（镇）土地利用总体规划都交由省级人民政府审批，加大了省级政府的工作量，难以及时审批，不利于及时确定乡（镇）土地利用总体规划。而乡（镇）土地利用总体规划又是最基层的土地利用总体规划，要划分土地利用区，确定每一块土地的用途。乡（镇）土地利用总体规划若不能及时审批，将给各级土地利用总体规划的实施带来极大障碍，难以实现用途管制。九届全国人大常委会在认真研究了各方意见后认为，有关市、县的土地利用总体规划经省级政府批准后，可以由省级政府授权设区的市和自治州政府批准所属乡（镇）的土地利用总体规划。因此，新土地管理法规定：“乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。”这样规定，较好地解决了在国家和省级负责土地利用总体规划审批的前提下，及时审批乡（镇）土地利用总体规划的问题。这里“可以”的含义是省级政府可以将乡（镇）土地利用总体规划授权设区的市、自治州政府批准，也可以不授权，而仍由省级政府审批，是否授权由省级政府根据实际情况确定。

　　三、新土地管理法规定：“土地利用总体规划一经批准，必须严格执行，”总则还明确规定：“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”经批准的土地利用总体规划是土地用途管制的核心与基础。土地利用总体规划批准后，就具有法律效力。各地方、各部门在土地利用上都必须按照土地利用总体规划行事，单位和个人使用土地也必须按照土地利用总体规划确定用途使用土地，违反了土地利用总体规划就是违法。