正义网8月21日报道 近年来，随着房地产市场的兴旺和高速发展，土地——特别是商业用地，更是供不应求，因而土地交易的价格层层攀升。在这种环境下，炒卖土地使用权、非法改变土地使用功能等现象时有发生，神湾镇窝案就是土地资源领域腐败案件的典型样本。

方圆12亩的空地上，只有孤零零两栋楼，没有门窗只有框架，甚至连通往这两栋楼的路都没有。

广东中山市神湾镇神湾市场的旁边，竖立着这样两栋奇怪的建筑。

这两栋楼是用来干什么的呢？

一般人看不出门道，可是中山市***市区检察院反贪污贿赂局的办案人员却看出了端倪。

“看似孤零零的两栋楼，其实背后隐藏着一笔大交易。”办案人员这样分析。

根据群众举报，神湾镇神湾市场旁的这12亩土地是私营企业主廖子力向神湾宥南村购买的集体所有的商住用地。之所以在地上临时建起两栋楼房，是因为按照国家规定，宥南村这样销售集体所有商住地是无法给廖子力办到相关权证的，廖子力为了取得该地的所有权，向神湾镇国土分局局长简仁基等人求助，“业内人士”为廖子力指点了迷津：

先在空地上建两栋楼，然后以宥南村出售该楼给廖子力的方式，附带取得12亩地的相关权证。于是，出售两栋村屋搭送一个12亩“花园”的闹剧就此上演了。

不过，这笔交易需经过城建、规划、国土等部门的审核，如此简陋的两栋楼房是如何明目张胆地混过各项检查呢？

经过缜密初查，收集、调取了大量的证据材料和有价值的情报信息之后，办案人员察觉到这个线索只是该镇土地变更使用功能及买卖交易领域存在严重腐败的问题之一，随即一个隐藏在神湾镇土地资源领域的窝案逐步浮出水面。

2009年7月，中山市***市区检察院反贪污贿赂局根据这一线索顺藤摸瓜一举查获这个利用土地转换功能、土地办证大肆收受他人巨额贿赂的利益集团，立案5宗5人，此外，移送中山市检察院立案3宗3人，涉案金额达到1000多万元。

该系列案件中，涉及国家工作人员7人：神湾镇党委委员、副镇长江飞宇，受贿150多万；神湾镇党委委员梁健华（分管神湾镇房地产公司），受贿50多万；神湾镇国土分局局长简仁基，受贿400多万；神湾镇国土分局副局长冯健旺，受贿120多万；神湾镇外经办主任郭彻，受贿250多万；神湾镇规划所副所长李戈（负责全面工作），受贿60多万；中山市规划局勘查科副主任科员何祚东，受贿30多万。

其中，简仁基在审批廖子力购买的神湾镇宥南村12亩集体土地的过户和报建过程中提供帮助，并先后3次收受廖子力给予的贿赂款共计人民币8万元。

土地功能转换成商机

地处广东省中山市南部的神湾镇，毗邻珠海，其经济发展水平在中山各镇区中属于较为落后的状况。值得称道的是由于地处城市郊区，传统型工业发展还比较好，形成以纺织服装、金属塑料和玩具制造为支柱产业，电子信息、化学制造、化妆品、家具等行业协调发展的轻工业格局。

近年来，神湾镇开始区域发展转型，逐步由城郊工业区转变为政务区，于是，大量的工业用地就可以转换为商住用地，土地经济也随之发展起来。

“不要小看这个土地功能转换，里面隐含了巨大的商机。”办案人员告诉记者。

原来，神湾镇当时工业用地的价格是每亩约10万元，商住用地的价格是每亩可达80万元，由工业用地转化为商住用地，按照当地规定需要每亩补交约10万元就可以了，这样中间会产生60万元的利润。但是，由工业用地转为商住用地，有着严格的规定和复杂的流程。

根据《土地管理法》第五十六条规定，建设单位确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。

同时，2002年国土资源部发布的《协议出让国有土地使用权规定》的第十六条也规定：“以协议出让方式取得国有土地使用权的土地使用者，需要将土地使用权出让合同约定的土地用途改变为商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用途的，应当取得出让方和市、县人民政府城市规划部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，按变更后的土地用途，以变更时的土地市场价格补交相应的土地使用权出让金，并依法办理土地使用权变更登记手续。”

“具体来说，规划部门需要出具规划意见，同意它由工业用地转换为商住用地，然后经过国土部门审批，报分管副镇长，再经市规划局同意后方可转换。”办案人员说。

所以，虽然这个转换过程中间有商机，但一般人也只能望洋兴叹。不过，对于神湾镇国土分局局长简仁基等人来说，这并不困难，因为“合伙人”均为各部门主管领导，掌握着土地规划、审批的权限。

他们的合作是这样的：

首先由外经办主任郭彻接触需要办理工业用地转为商住用地的土地权人，并与谈妥条件，之后由副镇长江飞宇办妥镇政府的规划手续，再由镇规划所李戈以及市规划局勘查科的何祚东办妥规划局的手续，最后由国土分局局长简仁基办妥土地转换功能手续。

“每转换成功一亩地，他们就可以净收20万元，然后按比例分成。”办案人员说。

“合法受贿”交易形式

在中山市***市区检察院反贪局审讯室内，简仁基坐在审讯位上，双手不停地绞动，他不停地向办案人员试探，企图只交代部分犯罪事实得以蒙混过关。这时，讯问的办案人员不经意地说了句：简局，听说你有个老表开了间房地产中介公司，似乎生意不错呢……

这句话吸引住了简仁基，他抬头看了下办案人员，双手垂下，开口说话，一套精心研究出的 “合法受贿”交易形式逐渐清晰起来。

策略一：幕后操作。在和需要办理土地转功能、土地办证业务的“客户”谈妥条件后，由简仁基找到其朋友经营的一间房地产中介公司，由该中介公司出面和客户签订合同，致使表面上看起来像是正常的商业行为。

策略二：签订合同。为了做到表面上看起来合法，避免客户资金风险，房地产中介公司和客户还会在律师所签订合同，约定由律师所代为保管资金，事成之后才将贿赂款项划给个人。

策略三：银行转账。所收受的贿赂均通过银行进行转账，由简仁基统一管理，统一分配。上述利益人群为掩人耳目，均使用了他人的私人账户为自己收受贿赂，如简仁基所使用的他人私人银行账户就达5个。所收受贿赂款项首先由简仁基统一收取，再按照他们各自谈好的分配比例，由简仁基再次分配给其他人。

2010年5月，广东省中山市***法院对江飞宇等人作出了一审判决，相关被告人被判处有期徒刑七年至十年不等，并处没收财产人民币8万元至20万元。

检察官手记

土地既是一种稀缺的不可再生资源，又是一种依靠行政审批就可取得的资源，占有了土地也就意味着占有了巨大的获利空间，这是诱发土地领域职务犯罪的主要诱因。在该案中，被告人的作案目标放在土地转功能以及土地办证这两个环节上。

譬如在土地转功能方面，需要将工业用地转为商住用地的那些土地权人，他们一开始取得工业用地使用权的时候，价格仅仅是几万元至十几万元每亩。可是一旦将这块工业用地成功转为了商住用地，该土地的价格马上就会上升至七八十万每亩。由此可见，其中有着多大的利润空间。在这种运用行政权力改变土地性质就能带来巨大利润的情况下，在拥有权力的一方看来，这些利润源于他们手中的权力，他们要收取一部分利润理所当然；而在需要改变土地功能的土地权人看来，与公开竞争相比，行贿成本相对低廉并且更有把握。这样一来，就促成了资本向行政权力的全方位渗透，同时也给权力寻租提供了机会。

在该系列案件中，罪犯有主管土地、城建的镇政府领导，有国土分局的正副领导，有对外经贸系统的领导。这些人很清楚他们手中的权力能带来多大的财富，而这些人平时又经常和许多腰缠万贯的企业老板接触，整天面对的是企业老板们的名车豪宅、一掷千金，都会使其产生一种自卑和追逐心理，心理难免会产生不平衡，这就造成掌握权力的领导干部们浮躁、攀比、经受不住诱惑。而个人虚荣心和“有权不用，过期作废”的病态心理驱使，不正当物质利益的追求，拜金主义等消极腐败思想，也让这些领导干部放弃了对自身世界观、人生观、价值观的改造，致使拜金主义、享乐主义和极端个人主义思想滋生、膨胀。

此外，该系列案中的罪犯，无论是在工作中还是平时生活上，都形成了一个相对稳定的小团体，工作中互为上下级，生活中互为“哥们”。在这种小团体中，利益是维系关系的纽带。因此，当社会上一些不法分子为了获取暴利，千方百计对这些人进行拉拢腐蚀的时候，很容易就会将这个小团体全部拉下水。在该系列案中，我们还可以从一个小小案外情节看到：这个小团体每星期有两到三次会聚在一起吃饭打麻将，而每场麻将的输赢都在10万元以上。

此案中还有个很大的特点，笔者单独将其拿出来，以期能引起重视和反思，那就是70后青年领导干部的腐败问题。让我们来看看这些风华正茂的干部的简历：

简仁基，38岁，2002年任中山市板芙镇国土分局局长，2007年任中山市神湾镇国土分局局长；

冯健旺，34岁，2007年任中山市神湾镇国土分局副局长；

李戈，36岁，2007年任中山市神湾镇规划站副站长，负责全面工作。

这些干部有个共同的特征，虽然级别不高，但都是三十出头便坐到了位高权重的位置。

简仁基天资聪明，很有心计，能言善谈。在领导眼中也算是有“才”的人，试想，他没有超人的地方，也不会年纪轻轻坐在这个大权在握的位子，他没有“才”，也不会想出如此高明的犯罪手法。但他这种小聪明大愚蠢，有“才”无德，最终葬送了自己的光明前程。

此案中暴露出的官场政治生态问题也不容忽视，冯健旺、李戈两人是在江飞宇、简仁基等人作案期间由其一手提拔的干部，用第三者郭彻的话来形容：这两人很听话，很好用。冯、李参与犯罪除了自身腐化堕落、意志不坚的原因之外，其二人的供述中有句话揭示了另一个潜规则：提拔我的上级交代我去做的事情，于公于私，我都不得不去做，钱也不得不收。

应该说，在我国土地行政管理领域中，各种制度还不是很健全，致使各种权力得不到有效的监管。譬如，土地部门受同级政府管辖，干部任免权、编制审批、经费批准，样样都可以成为某些党政领导干部插手土地领域的利器。又如，我国在土地管理、规划和税收等方面，多个部门各司其职，职务上有分工，制度上不配套，没有形成相互间的制约，容易在管理结合部发生问题。另外，同一部门负责办理土地转让手续、评定土地等级、确认地价评估结果，还要组织大宗土地拍卖，这样也容易出现监管盲点。在该系列案中，无论是土地转功能还是为有历史遗留问题的土地证办理，都没有一整套完善的制度来规范，只是有一些原则性的规定，并没有具体的操作流程和规则，这些制度上的漏洞，就给了一些利用权力谋求私利的犯罪分子留下了空间。

当前的我国法制建设尚未完善，对于权力的监督体制的建设更是远落后于现实需要。在该系列案件中，罪犯曾担任各个部门的主要领导和负责人，还有两位更是神湾镇的人大主席和人大代表。在这种情况下，传统意义上的内部行政监督失去效力，外部人大监督也失去效力，这两种本可以对犯罪起到预防作用的监督体系都发挥不到作用，也致使这个小团体越陷越深，到最后只能通过法律对其进行制裁。而在这种内、外部监督失去了效力的情况下，犯罪分子会认为犯罪成本很低，犯罪后被发现的风险也很小，从另一方面也为诱发土地领域职务犯罪提供了温床。（作者系广东省中山市***市区检察院检察官）