“现有未成年人保护立法过于宽泛,缺乏可操作性,建议出台儿童福利法,建立起完善的儿童福利制度,以有效保护未成年人免于侵害。”北京青少年法律援助与研究中心主任佟丽华近日在接受《法制日报》记者采访时指出。佟丽华还担任全国律协未成年人保护专业委员会主任、北京市法学会未成年人法学研究会会长等社会职务,是中共十八大代表、北京市人大代表,多年来一直致力于推动中国儿童保护法律制度的完善。

未保工作成就不可忽视

“过去这些年,我国未成年人保护工作虽然在立法与制度设计层面存在各种各样的问题,但依然取得了不可忽视的成就。”在采访的开始,佟丽华如是说。

2004年,全国人大常委会将未成年人保护法修订列入立法规划,并委托团中央先行起草修订草案。佟丽华全程参与了未成年人保护法在团中央阶段的修订起草工作。

从2007年6月1日修改后的未成年人保护法开始施行,到现在,已过去整六年。回顾这六年,佟丽华感慨万千:“此次修改相比以前有了许多重大突破与创新,在某些理念方面作了一些改进。虽然还没解决修订之时就存在的最严重问题——缺乏可操作性,但仍具有积极意义。”

比如,此次修订明确提出了未成年人享有生存权、发展权、受保护权、参与权,规定未成年人不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等,依法平等地享有权利；明确提出要针对未成年人的特点给予其特殊优先的保护。“这些都是儿童权利公约里提到的。”佟丽华介绍说。

自2009年4月9日开始,公安部开展了全国“打拐”专项行动,掀起“打拐”热潮。按照公安部部署,全国公安机关集中警力、多措并举,向拐卖犯罪发起凌厉攻势。截至2011年3月14日,全国公安机关共破获拐卖妇女案件12946起,拐卖儿童案件7867起,打掉4535个拐卖犯罪团伙,解救被拐卖儿童13284人、妇女23085人。

对此,佟丽华指出,我们原来有过多次运动型打拐,只是运动一阵,过后还是老样子。此次公安部打拐在机制方面有了很大进展。比如设立了打拐专门机构,建立全国打拐DNA数据库,同时确立了一个非常重要的原则:孩子失踪的案件,如果报案就会按刑事案件来对待。这些制度使我国的打拐行动历史性地向前迈进了一大步,值得充分肯定。

而民政部的工作,佟丽华表示,有两个领域在过去这几年取得了明显进展。

“一是解决了散居孤儿的问题。以前政府的儿童福利工作只涉及福利院里的孩子,也就是父母双亡的孩子和弃婴,父母双亡而由爷爷奶奶或亲属抚养的孩子不包括在内,范围过窄。2010年,国务院办公厅下发关于加强孤儿保障工作的意见,民政部也出台相关政策,将散居孤儿纳入国家福利范围,每月至少补助600元。这对保障散居孤儿的健康成长发挥了重大作用。”佟丽华介绍说,2011年,民政部又开始促进流浪儿童问题的解决,国务院也下发了加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见。中央和省级政府职能部门下拨专门经费,来解决流浪儿童的问题。

此外,佟丽华强调,刑诉法修订也专门拿出一章对未成年人刑事司法制度作出规定,这也是可圈可点的。

司法机关配合不可或缺

为什么呼吁制定儿童福利法?佟丽华说,自己有太多理由。

“假如未成年人保护法规定了详细的儿童福利制度,解决了当前未成年人保护面临的现实困难,那确实没有必要制定新法。但问题是,从司法实践来看,未成年人保护法并没有担负起这样的使命。”对于其亲自参与修订的未成年人保护法,佟丽华如此评价。

据介绍,这里“儿童”的概念指的是不满18周岁,与目前未成年人的概念是一致的。

佟丽华指出,之所以呼吁制定这样的专门法律,首先是因为孩子的问题与成年人不同。成年人有独立民事行为能力,而孩子需要来自父母和国家的帮助。当孩子父母不能承担责任时,政府必须承担责任。儿童福利法在某种程度上就是要通过立法来明确政府以及司法机关这些公共部门的责任。

“而且,目前在儿童福利问题上,我国缺乏相关立法。”他说,关于儿童福利,目前主要是民政部颁布的一些规章和政策在约束,立法层级低,约束力差,协调性不强,根本不足以规范和指导当前的儿童福利工作。

2010年,无肛女婴“小希望”事件轰动全国。这个女婴因先天闭肛而被父母放弃治疗,在医院“听天由命”。此事件经网络披露后引起强烈反响,一度发生网友为救助“小希望”而“抢”婴的事件。

对于这一事件,佟丽华印象颇深。在他看来,这一事件暴露了我国未成年人保护工作中一个很典型的问题。“父母不同意救治,整个社会似乎就无可奈何了。国家怎么就不能承担责任和作出决定?在父母作出明显侵害儿童利益的决定时,法院应当中止甚至撤销父母的监护人资格,以实现对儿童的救助。但目前,司法机关在儿童福利问题上显然是缺位的。”佟丽华指出,单纯靠民政部门是解决不了儿童福利问题的,还需要司法机关的有力配合。

据悉,开展儿童福利工作的政府行政机关,目前主要是民政部下设的儿童福利处。对此,佟丽华认为,这根本不足以应对整个国家的儿童福利工作。建议在立法明确政府责任基础上,专设副部级或至少司局级的儿童福利机构。

鼓励民间人士积极参与

2006年初,佟丽华接到了河南一位律师同行的来信,信中说其女儿身患白血病,无钱医治。后来佟丽华帮助其呼吁在律师界进行了捐款。

虽然募集到了一定款项,佟丽华却陷入了深深的思考。“我们经常看到媒体关于儿童家庭贫穷、得病无钱医治的报道,并呼吁大家捐款。但是这种呼吁多了,大家就会麻木。”佟丽华说,这也是他呼吁制定儿童福利法的一个理由:可以建立专门的儿童医疗保障制度,对于儿童的严重疾病,政府一定要承担起责任。

从事青少年法律援助工作十数年,佟丽华接触了很多处于无人监护状态的未成年人,有的是父母因犯罪在服刑,有的是父母没有监护能力,有的是父母长期虐待孩子……因此,佟丽华建议,政府要扩大儿童保护的范围和方式,将这些孩子纳入“福利圈”。

“目前儿童福利工作主要还是依托政府的儿童福利院,这种方式不仅成本高、效率低,而且不符合发展社会事业的大思路。我认为,科学的制度设计应是鼓励民间热心人士参与进来,政府以购买服务的方式提供资金并加强监督,让民间组织去做儿童福利工作。政府应当把鼓励民间参与作为战略和方向去推动,而不是限制甚至掣肘。从这一角度来说,制定儿童福利法可以梳理和规划中国未来的儿童福利组织格局。”佟丽华表示。

同时,佟丽华还提出,只有制定儿童福利法,才能在我国形成比较全面的儿童(未成年人)法律制度。目前我国有未成年人保护法和预防未成年人犯罪法,前者是综合性法律,号称未成年人保护的小宪法,这种称谓也说明其只是原则性规定,该法只有72条,包罗万象,不具备可操作性；后者主要针对预防未成年人犯罪。但就是缺乏一部具体的儿童福利法。制定这部法律,可以填补我国儿童保护立法的空白。

“除上述之外,理由还可以有很多。”佟丽华说,“总之,要想解决我们在媒体上经常看到的很多悲惨的只能靠呼吁捐款解决的儿童案例,就需要尽快制定儿童福利法,明确父母、政府各职能部门、司法机关的具体职责以及衔接制度,让更多困境中的孩子得以健康成长。”