“小自贸区”接踵而至

上海自贸区的成立，勾起了其他省市的“自贸区幻想”。然而，这种幻想似乎仍停留在当前中国遍地开花的“经济开发区”发展模式上。

今年恰逢中国兴办经开区的30周年，有专家指出，走过“而立之年”的国家级经济技术开发区正面临“中年危机”亟待转型升级，未来中西部经开区将成为热点，经开区“走出去”也会越来越多。

近日，中国政府网公布《关于促进国家级经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见》（简称《意见》），称将对符合条件的开发区给予外汇、等诸多政策支援，鼓励在符合条件的国家级经开区开展资本项目可兑换、跨境使用、外汇管理改革等方面试点，支持政策还囊括了一批上海自贸区试点的制度创新成果。据路透社分析，随着上海自贸区试点政策在经开区的推广，未来可能催生类似上海自由贸易区的“小自贸区”遍地开花。

经开区转型升级

作为改革试验田和开放排头兵，国际级经开区在中国已经走过了30个年头。根据商务部统计，目前中国有国家级经开区215个，其中江苏有25个，在全国范围内最多。而仅在上海地区就有6个经开区，分别分布在闵行、虹桥、漕河泾、金桥等区域。

30年来，国家级经开区已经成为我国推动开放型经济发展，促进工业化、城镇化进程，实现区域发展战略的重要支撑。2013年，210家国家级经开区地区生产总值、税收收入、进出口占全国的比重分别达到12.1%、9.9%和18.7%。

刊登在中国政府网的《意见》指出，鼓励在符合条件的国家级经开区开展人民币资本项目可兑换、人民币跨境使用、外汇管理改革等方面试点。允许符合条件的国家级经开区开发、运营企业依照国家有关规定上市和发行中期票据、短期融资券等债券产品筹集资金。支持国家级经开区同投资机构、保险公司、担保机构及商业银行合作，鼓励有条件的国家级经开区探索同社会资本共办“区中园”。

国家级经开区在发展过程中不可避免地积累了一些问题，比如土地开发中的矛盾、发展模式的滞后、招商引资的弊端等。中国开发区协会会长师荣耀说：“一些国家级经开区产业核心技术掌握较少，原创能力不足，发展重点不明晰，产业雷同等苗头性问题较为突出，符合战略性新兴产业特点和要求的资本市场也不完善。”

“国家级经开区仍然靠过去粗放式、高速发展的模式，已经遇到市场瓶颈和资源环境约束，必须向提高质量和效益转变，寻求高附加值才有出路。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军在接受媒体采访时也曾表示。

中国国家信息中心高级经济师祁京梅称：“产业转型升级是中国目前面临的大问题，许多中西部城市都期待能抓住二次开放的机会，这次给符合条件的国家级经济开发区一些先行先试的政策优惠，应该也是顺应这个大环境而为，估计对这些地区也更有吸引力。”她认为，这也有点类似上海自贸区的试点，毕竟自贸区现在只有一个，且还在试点，如果能把好的经验先推广到这些符合条件的国家级经济开发区，也是一个有益的尝试。

华东理工大学金融学副教授孟磊在接受记者采访时表示，此前经济技术开发区多是通过吸引外资包括部分内资合作企业，利用相关政策优惠来加快整个国家和地区的经济发展。其产业技术水平相对而言并不算高，更主要的是将追求短时期内的规模扩张和快速发展作为重要目标，依靠资本的投入来带动国家和区域的经济发展。

孟磊分析认为，市场化是一个逐渐深入发展的过程，而要市场发挥决定性的配置资源作用，必然要将原有经开区的管理模式重新改造或转变，全面贯彻执行简政放权。“现今已有很多地区先行探索，更多地表现在随后成立的以公司化运作模式为主的高新技术区上。从未来发展方向看，一般的国家级经开区很难作为一个完全独立的区域而存在，它需要步入到整个市场化的过程中。”孟磊相信，国家政策的优势与助力对于国家级经开区而言，将在未来逐渐淡化，国家级经开区将更多地靠市场竞争、企业创新、更优化的配置、更新颖的产品技术结构来适应市场的需求。

经开区≠自贸区

自上海“自贸区”诞生以来，一轮申报自贸区的热潮在各地兴起。据不完全统计，2014年各地方政府工作报告中，明确写到要申报自贸区的就有20多个，大有自贸区遍地开花之势。

不过，如今的自贸区与过去的经开区具有本质区别。复旦自贸研究院就曾刊文表示，自贸区是在当前经济发展基础上的再创新，是一整套设计、运行的新机制，并非是各地迷恋的“特区经济”的简单重复。香港大学经济与工商管理学院院长张介在接受记者采访时表示，国家设立自贸区，目的是为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验，应具备一定规模的国际贸易、服务贸易、投资领域的发展条件，对周边经济的发展具有显著的辐射带动作用。从自贸区的定义和功能上看，自贸区绝非圈地跑马盖房子，更非“区”里的自娱自乐。

改革开放之初，设立经济开发区无疑是一种创新。它开创了各类区域经济开发模式，如经济技术开发区、高新技术开发区、经济合作区、出口加工区、外商工业区、贸易保税区、金融贸易区等。这些开发区有效促进了地区经济的发展，其成功经验可圈可点。至上世纪90年代末期，全国除由国家部、委、办批准的开发区达近200个之外，各省、市、县批准的开发区数目高达6000余个，规模创下历史之最。

在张介看来，自贸区如今更多的存在价值仍是“试验田”，虽说各地申请自贸区的热情很高，但在真正探索出中国的自贸区能做什么、怎么做之前，各地利用经开区仍能有一番作为。“金融改革并不仅仅在于成立自贸区，只要定位合理、管理科学、投入适当，不成立自贸区一样可以发展经济。无论是自贸区还是经开区，都是区域经济、集聚效应的体现。办好经开区，不仅是物尽其用、‘地’尽其用，此外也是对自贸区的补充和支持。”

从目前一些省市披露的自贸区申报方案来看，基本都结合了自身的优势，相互之间也有错位。但这些优势大多是地方的传统优势，即使不申报自贸区，也完全可以利用好这些优势，寻求更好的经济发展。“这些事其实都可以做，不一定要先挂个牌子，这个牌子是形式上的东西。如果真正做了这些事情，也可以以开放促改革。”张介坦言，上海自贸区的一些经验成功，各地也可以先在条件许可的前提下“学起来、试起来”。

“比如自贸区的负面清单，负面清单看上去简单，实际上浓聚了国内金融改革的新思想、新思路。”张介表示，制度的创新要求市场真正能起到决定性的作用，过去政府的权力比较大，对市场的干预也较多。而负面清单的意义，实际上就在于政府应作为有限的政府，要在自己的权限内行使职权，这是改革第一步。“对上海自贸区经验的复制有几个层次，比较简单的是流程引进，比如把报关的几个表简化为一张表，这些工作都很容易学，很容易复制，但更深层次的问题，是建立相应的负面清单、权力清单以及责任清单，形成与国际投资、贸易规则相衔接的基本制度体系和监管模式。”

中西部抓紧机会

一直以来，沿海地区和东部的经济发展较快，而中西部相对较慢，此次《意见》的出台提出了对中西部经济发展的新要求，在机制管理方面政策允许机制创新，也给了一个相对宽松的政策环境。《意见》指出，研究支持中西部地区国家级经开区承接产业转移的金融、土地、人才政策，继续对中西部地区国家级经开区基础设施建设项目贷款予以贴息。支持符合条件的国家级经开区按程序申报设立海关特殊监管区域。

在产业升级方面，大力推进科技研发、物流、服务外包、金融保险等服务业发展，增强产业集聚效应。在培育战略性新兴产业的同时，要因地制宜确定重点领域，避免同质竞争。

《意见》也明确，国家级经开区必须严格土地管理，严控增量，盘活存量，坚持合理、节约、集约、高效开发利用土地。加强土地开发利用动态监管，加大对闲置、低效用地的处置力度，探索存量建设用地二次开发机制。

这无疑是中西部地区经济发展的又一良机。

其实，早在今年1月，中共中央政治局常委、国务院总理李克强在陕西考察期间，要求陕西“在新一轮西部大开发中发挥战略支撑作用，当好新引擎，形成内陆改革开放新高地”，并期待陕西“在中西部扮演更重要的角色”，这被解读为针对中西部最初释放的强烈信号。

北京大学经济学院教授、中国金融研究中心副主任吕随启称，上海自贸区的意义在于它是与新的国家战略密切关联，旨在通过自贸区实践，提升国家创新能力、国际竞争力和政府治理水平。就此而言，站在“向西开放”和“一带一路”建设的国家战略高度审视，中西部自贸区获批就此有了“丰富的想象空间”。

经开区地税分局数据显示，今年以来，该局共计办理西部大开发、投资收益、研发费加计扣除、契税减免等112户次；139户小型微利企业享受所得税优惠政策、1户企业享受其他减免，税收优惠政策实际惠及面达100%；截至目前，共计为纳税人办理减免税金额8466万元。

经开区地税分局相关负责人介绍，近年来，为了扩大消费需求，促进产业结构优化升级，推进节能减排和环境保护，促进小型微型企业发展，保障和改善民生，国家和地方实施了一系列结构性减税政策。就地税部门征管情况，结构性减税所得税税政政策主要包括继续实施西部大开发税收优惠政策、减轻小型微利企业税收负担、促进高新技术企业发展、资源综合利用企业所得税税收优惠政策4个方面。

“较早设立的经开区目前基本发展成熟，水平较高，东部地区发展水平尤其高；后来的经开区发展水平参差不齐，特别是西部某些开发区水平很低，经济总量小而管理框架庞大，头大身小，公共服务不佳，前途不看好。”评论员梅新育指出，建立动态退出机制的意义在于减少和消除空巢开发区现象。“至于具体如何建立尚需摸索。投资强度、产业规模、财税收入和就业达不到一定标准的，就应该退出。”

仍应差异化发展

发展自贸区、扶植经开区，同质化竞争现象严重也是现阶段不可忽视的问题之一。

将国家级经开区和非经开区的产业相比较则会发现，国家级经开区仍存在着缺乏重点引领的产业、缺乏自主创新的技术产品等问题。而很多国家级经开区中，一般的加工业，如饮料、纺织加工等工业，既不能在加工技术上有明显领先优势，也未能在管理方式、产品开发、适应市场变化上做出引领作用。

复旦大学企业研究所所长张晖明在记者采访时表示，经开区效应近年有所疲软，一方面是因为全国的经开区或相邻省份的经开区间存在着同质化竞争，另一方面经开区与非经开区的产业之间也存在同质化竞争，而过多的同质化竞争则会使经开区失去示范作用。“在由同质化竞争向差异化竞争转变的要求下，政府应更多鼓励处于国家级经开区的企业在以市场作为导向的基础上，在产品结构和技术结构上拥有自己的知识产权、自我开放能力、自己的产品特色等。”

此次《意见》提出“四个转变”，即由追求速度向追求质量转变，由政府主导向市场主导转变，由同质化竞争向差异化发展转变，由硬环境见长向软环境取胜转变。过去，国家级经开区的发展速度很快，下一阶段将寻找更好的发展模式，产业向更高端方向发展。因此，《意见》在转变发展的开头就提出了由追求速度向追求质量转变的总要求。

“四个转变”中提到的“由同质化竞争向差异化发展转变”，也针对性地指出了经开区发展面临的主要问题。张晖明认为，目前，国家经开区产业同质化发展问题严重，许多国家级经开区的产业定位都非常相似，比拼同类企业的招商引资、土地价格和政策优惠，导致同质化竞争严重，所以，在新的《意见》中专门提出了向差异化发展的要求。

张晖明坦言，“国家级的经开区，能够承担什么样的任务，这里面首先要判断的是，新一轮的改革开放，会为我们国家级经开区，甚至包括其他的高新区，或者是海关的特殊监管区，包括上海自由贸易区特殊的开发区，提供什么样的机遇。”近年来，无论是国家经济开发区，还是高新区，甚至包括经济特区，都遇到了体制回归的问题。“自由贸易区，这个是新一轮改革开放的新起点，海关特殊监管区，包括出口加工区、出口保税区，现在提升了，把海关特殊监管区提升为自由贸易园区，并且它的内涵跟原来简单的保水还有出口加工有大的开展。”

“毫无疑问，自贸区可复制可推广的经验还是会由走在前面的经开区来实现推广，但经开区不应该只充当自贸区的‘学生’，至少不应只是听话的‘学生’，而应该是会学习、会提问、会思考、会创新的‘学生’。”张晖明认为，经开区下一步的转型升级，实则也受到了非常大的局限，所以新一轮的改革开放，必须要给经开区提供市场空间、政策空间，拓宽发展领域，“最近几年开发区已经不是简简单单在制造业突破，毕竟服务业增长非常快，但是增长再快，也会遇到天花板制约，这就是市场垄断的问题，比如说金融、电信、交通运输很多专项服务业，都有非常高的市场准入限制，这个对我们国家整体服务业的发展，有很大的限制。这个必须要进一步地打破。打破以后，对经开区的发展，有非常大的好处。”记者严言