如何避免“摊大饼”式扩张？
——湖南立法保护长株潭城市群生态“绿心”

新华社长沙2月15日电（记者 张春保、刘良恒）以长株潭城市群获批环境友好、资源节约“两型社会”国家实验区为契机，湖南省通过立法保护、规划控制、生态补偿等手段，守住了长株潭三市交界处一块被称为“绿心”的绿地，有效地遏制了长株潭三市“摊大饼”式的毁绿扩城趋势。

城市群发展不能走“摊大饼”的老路

“绿心”地处长沙、株洲、湘潭三市结合部。湖南省两型委的统计数据显示，“绿心”面积522.87平方公里，涉及9个县市区和5个开发区，总人口26.27万。

从湖南省政府出发，沿着城际干道芙蓉路南下，车行十多公里就进入了“绿心”地区。这一带全是低山丘陵，植被茂盛，郁郁葱葱，与北面长沙城区和南面湘潭城区的“钢筋水泥森林”形成鲜明对比。

长沙、株洲、湘潭三市两两相距约40公里，呈“品”字形分布在湘江两岸。2004年，湖南省政府搬迁到长沙南郊以后，长沙南移、湘潭北扩、株洲西靠的相向扩张趋势愈发明显。

湖南省曾有干部、学者大胆提议，在三市结合部培育新的增长极，打造一个50万人规模的新城。在“空间融城”思维主导下，“绿心”不可避免地被侵蚀蚕食。

“2011年，省人大调研组发现，当时的‘绿心’保护形势非常严峻。一些问题非常突出，比如森林覆盖率偏低，整体分割日趋严重，局部地区过度开发，最大连片绿地仅有17平方公里，在建待建项目多达477个，用地需求将近12万亩。如果不加限制，恐怕要不了几年，‘绿心’就会不存在了。”湖南省人大环资委环境监督处处长刘帅说。

一些地方“大城市病”凸显，也促使湖南省委省政府逐渐认识到，长株潭三市有历史形成、彼此互补的功能定位，有“绿心”分割、湘江串联的先天优势，最适合走组团式发展道路。如果摒弃优势，舍本逐末，很可能将三市连接成一张“长株潭大饼”，既破坏了珍贵的“绿心”资源，又失去了宝贵的生态优势。

“利用‘绿心’的区位优势，使之成为长株潭城市群之间的‘绿楔子’，能有效阻止三市空间的相向无序蔓延，形成组团发展的城市群形态。”最早提出长株潭一体化构想的湖南省社科院原副院长张萍说。

生态“绿心”保护体制机制逐步形成

认识到“空间融城”的局限性后，“有机融城”就成了长株潭城市群的必然选择。为此，湖南省为“绿心”确立了“保护优先、管理为主、适度开发”的基本原则。

湖南省两型委副巡视员宋娟娟告诉记者，湖南省从立法保障、规划编制入手，形成了“一规划一条例”的“绿心”保护顶层设计。2011年8月，湖南省政府批复《长株潭城市群生态绿心地区总体规划》；2012年1，湖南省人大通过《湖南长株潭生态绿心保护条例》。

根据规划和条例，520多平方公里的“绿心”的90%以上区域被划为禁止开发区和限制开发区，仅有10%的区域是控制建设区。在“绿心”范围内，除了生态建设、景观保护建设、公共设施建设和旅游休闲设施建设以外，禁止上马工业和其他可能造成环境污染的建设项目，已有工业项目逐步退出。

“新项目要进入‘绿心’地区，地方只能提初审意见，审批权限都在省直部门。建设单位还必须拿到省两型委出具的建设项目准入意见书，才能开工动土。”宋娟娟说，近几年来，长株潭三市共否决40多个拟建于“绿心”禁止开发区的工业和地产项目，另外还清理退出了173项不符合“绿心”总体规划的已批项目。

记者了解到，湖南省级财政近年来还将“绿心”地区集体和个人所有的国家级公益林和省级公益林补偿标准由5元/亩/年提高到17元/亩/年。同时，长株潭三市还各自提高了地方标准，2015年，三市将国家级公益林补偿标准由省定的17元/亩/年分别提高到每亩每年30、45、20元。

宋娟娟说，湖南省人大近年来先后两次组织对“绿心”地区开展执法检查，督促省直各部门和长株潭三市落实保护“绿心”的责任。湖南省两型委则协调三市在“绿心”禁开区、限开区设置界碑、界牌和界桩等保护标识541块，同时利用卫星遥感技术建成“天眼”实时监测系统，对“绿心”总体规划实施情况和每亩土地变化情况进行定期监控和全覆盖监测。

“生态如何出效益”仍是待解课题

“相隔几公里，相差几十年。”在湘潭市昭山示范区立新村，村支书宋建军对记者说，“昭山地区是‘绿心’核心区，与周边相比，发展差距实在太大了。工业项目进不来，文化和旅游项目落地难，老百姓还是有看法的。”

一位土生土长的企业老板感叹道，在昭山示范区的南北两侧，长沙城区和湘潭城区早已是高楼林立，各种工业和地产项目遍地开花。一江之隔的原湘潭县响水乡，本来也是偏僻闭塞、贫穷落后的农村，但经过10多年的开发建设，早已成为产城融合的经济开发区。

宋娟娟说，正因为“绿心”地区发展受限，与周边地区形成明显反差，老百姓开发诉求日趋强烈，加之部分县市区监管乏力、管理混乱，以致违规砍伐、毁林开荒、乱采滥挖、非法殡葬等现象屡禁不止。一些个人和单位无视有关法律法规，在没有取得合法手续的情况下，擅自在“绿心”地区开山挖土，大搞建设。

按照相关规划，“绿心”不仅是长株潭城市群的“绿肺”，还要发展成三市老百姓的“后花园”和“公共会客厅”。在逐步清退工业的同时，“绿心”地区的干部近年来招商引资主要围绕“文化”和“旅游”做文章。但遗憾的是，由于基础设施落后，“条条框框”的制约比较多，暂时还没有“龙头项目”能落地。

“‘绿心’里生活着20多万老百姓，不少人经常抱怨说，凭什么让我们守着青山绿水，你们却住着高楼大厦？”一些干部认为，尽管保护“绿心”早已成为共识，也取得了明显成效，但生态保护与经济发展、民生需求、地方干部政绩考核之间的短期矛盾和利益博弈仍然不容忽视。如果这些矛盾不解决好，干部群众积极性不高，绿心的保护效果肯定要大打折扣。

张萍说，保护好长株潭城市群生态“绿心”，在全国范围来说都具有很强的示范意义。建议各级政府帮助长株潭“绿心”地区守住青山绿水，完善基础设施、发展特色产业、保障改善民生。