此次国土资源部等三部委联合出台的《意见》，目的是为发展乡村旅游提供土地政策支持，这也是党和国家逐步放活农村土地的改革思路在乡村旅游方面的落地。该《意见》的目的是支持乡村旅游发展，发力点是放活农村用地政策，亮点则是赋予农民集体和个人更多的土地发展权。

    近日，国土资源部联合住建部、国家旅游局印发了《关于支持旅游业发展用地政策的意见》（以下简称《意见》），其中明确提出允许利用农村集体建设用地、农民自有住宅、未利用地以及通过开展城乡建设用地增减挂钩试点来发展乡村旅游业，这为农民集体和个人利用土地参与乡村旅游业发展提供了政策支撑，松开了乡村旅游用地的约束，迈起了推动乡村旅游发展的步伐。

    发展乡村旅游是促进一二三产融合发展，增加农民收入的有效措施，是创意型农业发展的一个有效抓手。但是，农民集体和个人缺乏土地发展权一直是制约乡村旅游升级发展的重要因素，此次国土资源部等三部委出台《意见》，目的便是为解决这一问题提供政策支持。我们也应看到，这一政策的出台，也是党和国家逐步放活农村土地，还权赋能改革思路在乡村旅游方面的落地。《意见》的出台，既是对国务院关于促进旅游业改革发展，投资消费等相关政策的落实，同时，就农村土地制度改革而言，它更多体现了十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的精神。该《意见》的目的是支持乡村旅游发展，发力点是放活农村用地政策，亮点则是赋予农民集体和个人更多的土地发展权。

    在集体经营性建设用地方面，十八届三中全会提出，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。这为农民集体参与集体土地开发指明了土地制度改革的方向。《意见》规定，在符合土地利用总体规划、县域乡村建设规划、乡和村庄规划、风景名胜区规划等相关规划的前提下，农村集体经济组织可以依法使用建设用地自办或以土地使用权入股、联营等方式与其他单位和个人共同举办住宿、餐饮、停车场等旅游接待服务企业。这项规定在乡村旅游用地层面上解决了我国集体土地与国有土地同地不同权问题，开辟了农村集体建设用地可用于开发乡村旅游的途径，农民集体拥有了其所有土地的旅游发展权，增加了农民增收的渠道。

    在宅基地使用方面，十八届三中全会指出，保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。《意见》贯彻了十八届三中全会的意图，规定依据各省、自治区、直辖市制定的管理办法，城镇和乡村居民可以利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营。《意见》松解了农民利用自有住宅从事旅游经营的束缚，让农民也可以堂堂正正地利用自有住宅来经营获取财产性收入。这既体现了对农户宅基地用益物权中使用权和收益权的尊重，又体现了对农民住房财产权特别是处分权的尊重。

    在农村承包地方面，十八届三中全会明确，稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。2015年中央“一号文件”提出，推进农村一二三产业融合发展。

    积极开发农业多种功能，挖掘乡村生态休闲、旅游观光、文化教育价值。十八届三中全会及2015年中央“一号文件”为进一步放活乡村旅游发展的农业用地政策奠定了政策基础。《意见》规定，农村集体经济组织以外的单位和个人，可依法通过承包经营流转的方式，使用农民集体所有的农用地、未利用地，从事与旅游相关的种植业、林业、畜牧业和渔业生产。这意味着，农业拓展了旅游观光等功能，延伸了价值链，农民增加了租金收入，农村集体经济组织以外的单位和个人也可以利用资金及服务优势参与乡村旅游产业，实现资源的有效配置和综合效益的提升。

    城乡建设用地增减挂钩试点政策旨在保护耕地、节约集约用地、合理化城乡用地布局。《意见》提出要支持通过开展城乡建设用地增减挂钩试点，优化农村建设用地布局，建设旅游设施。此处释放的信号应是，整理复垦为耕地的减少的农村建设用地将不再仅是用于增加城镇建设用地，而且可用于增加乡村旅游设施建设用地。这是城乡建设用地增减挂钩试点政策的一大突破，农村建设用地的减少不再只是被动与城市建设用地的增加挂钩，还可以农村内部挂钩，自身“造血”发展。

    当然，放活农村用地政策不等于给滥用农村土地开口子。此次《意见》对于严格旅游业用地供应和利用监管也做出明确规定，防患于未然。有两个风险点值得防范，一是要严格加强推乡村旅游相关的农用地、未利用土地的的用途管制，不得借乡村旅游之名擅自将农用地转为建设用地；二是要严格项目审批，尤其不得借乡村旅游之名违法违规开发商品住宅项目，一经发现要严格处理，严肃追求责任。

    此次《意见》的出台，既是落实中央关于农村土地政策改革的有力举措，也是促进乡村旅游发展的一项重要政策。在具体执行的过程中，要提高风险防范意识，确保农村土地不被滥用，确保把好政策用到最需要的地方。