继5月底《中医药事业发展“十二五”规划》发布后，6月中旬“中医药法”立法也受外界关注，这是国家层面的首部规范中医、中药的法律，业界认为，该发的制定将会让国家支持中医药事业发展的目标得到落实。

不过记者日前了解到，去年底《中医药法(草案送审稿)》(下称《草案送审稿》)已经送交国务院法制办，但由于社会对中医药立法存在巨大争议，全国人大层面的尚未完成，原计划要在今年制定完毕并实施的“中医药法”，年内出台无望。

虽然“中医药法”具体的出台时间表尚不明确，但中医药产业界已经将该法视为行业利好，认为正式法律规范的建立将会促进中医医疗、中药产业更多地被市场接受，尤其对中药产业“走出去”助力更多。

按照《中医药事业发展“十二五”规划》的要求，“十二五”末，中药工业总产值要超过5500亿元，“中医药法”被视为保驾护航的利器。

　　难出的法规

这份近7000字的《草案送审稿》，包括总则、中医药服务、服务体系、继承创新、人才培养、中药发展、文化与知识传播、保障措施、监督检查、法律责任、附则等11章。

日前国家中医药管理局政策法规与监督司副司长桑滨生对本报记者表示，《草案送审稿》经卫生部审议后，已于去年底上报国务院法制办，目前国家中医药管理局正按照法制办的部署配合工作。

记者了解到，在今年国务院立法计划中，中医药立法被列为二类项目，一般二类项目和一类相比，其研究性更强，没有通过的急迫性，一般不作为一届人大的刚性立法计划，也不确定具体通过时间。

目前中医药法的立法调研工作已经正式展开，截至6月中旬，全国人大教科文卫委员会调研组已赴北京、四川、贵州、云南、河南、安徽、江西等省市，就中医药、民族医药发展及立法情况进行实地考察。

受访的业内人士普遍认为，虽然中医药立法调研被列为全国人大教科文卫委员会2012年重点工作安排，但年内出台的可能性很小。国务院法制办教科文卫司副司长李敬鹉日前向记者表示，没听说过“中医药法”年内要出台的消息。

实际上，“中医药法”可以称作一部“怀胎”已久的法律，自1983年由已故著名中医学家、中国工程院院士董建华等全国人大代表首次提出到2008年被列入十一届全国人大常委会立法规划，历时25年。

在此问题上，地方走在了中央的前面，2008年至今，包括广西、黑龙江等在内的全国20多个省份制定并颁布了针对中医药的地方性法规。

而2009年出台的《关于扶持和促进中医药事业发展的若干意见》(下称《意见》)，被视为国家促进中医药发展的纲领性文件，中医界普遍认为，国家层面的中医药立法的条件已经成熟。今年5月底，《中医药事业发展“十二五”规划》明确，到2015年中药工业总产值预计超5500亿元，未来将通过加大投入和建立完善中医药投入保障机制，打造一批知名中药企业。

　　立法争议

虽然“中医药法”已经“待产”，但针对中医药的作用、地位依然存在很大争议，如“中医药有没有单独立法的必要”就是很多人关心的话题。

“几千年的中医药发展历史，从来没有由政府主导过，都是民间探索积累起来的，况且市场经济下我国政府主导的行业少有成功的和百姓满意的。政府主导中医药发展，其好处很难说。” 中国政法大学经济法学教授吴景明表示，其立法宗旨不明确，在权利义务的设定上不科学。

作为法律，《草案送审稿》被诟病较多的一点是对很多问题没有界定清楚。

中国工程院院士、天津中医药大学校长张伯礼指出，草案对某些内容的规定不具体。比如，县级的中医机构领导单位不明确。草案中笼统提出了县级以上人民政府设立中医药管理部门或者机构，但机构的层次、级别都没有说明。

北京中医药大学教授高学敏表示，现在困扰中医行业以及中医药产业发展的问题之一是对医疗纠纷的科学解决。比如中医治疗中出现死亡怎么办?如果西医治疗中出现死亡，按西医的标准审查认定没有问题，但是中医如何处理?现在通行的方法是按照西医的标准进行检验，但是中医、西医治疗手段不同，怎么客观评估就成了问题。

“如果能给中医治疗制定标准，合理解决医疗纠纷，那既是保护了患者的利益，也是保护了医生的利益，对理顺产业的发展利莫大焉。”高学敏说。

产业利好

即便在立法环节存在诸多争议，但“中医药法”已经被产业界提前视为发展利好。

中国中医药国际合作中心主任龙致贤认为，立法将对整个中医药产业产生巨大的促进性的，比如在支持中医药产品的研发上就能显现出来。“过去，国家对中药产品研发也是有支持的，每年都会拨给研发资金，但是，这种拨款是‘机动性’的，每年多少不一。”

如果立法成功，作为法律的方针，拨款机会固定下来，龙致贤认为，在这种情况下，对中药研发的支持资金不会出现“有钱就多给，没钱就少给”的现象。

目前，国家对中药产业研发的支持涉及多个项目，比如有重点项目，有攻关项目，还有产业化项目等等，按照不同的项目，所拨的款项多少不一，最多的也有投入达几千万元的大项目。如果比起西药研发来，中药研发所涉及的投入少得太多。

龙致贤指出，如果“中医药法”成功制订，国家对中药投入会大大增加，中药研发投入资金远远少于西药的现象会有所缓和。

据了解，相比已经发展相当成熟的西药产业，中医药产业发展势头十分迅猛。

据华泰联合证券提供的研究数据显示，近年来中医行业主营业务收入复合增长率为24%，超过行业均值23.52%;中医院就诊患者增速保持在9%~10%水平，高于综合医院;中医院病床使用率也从2005 年的65%快速上升至2009年81.58%;中医药行业收入约占我国医药行业总收入的30%。

而《中医药事业发展“十二五”规划》更是提出，“十二五”期间中药工业将保持年均12%以上速度的增长，到2015年总产值超过5500亿元。

根据《草案送审稿》第59条，“国家支持中医药产业的技术改造、技术开发、产品研制、技术推广和中药材生产，保护、扶持中药中华老字号、驰名商标、著名商标，对优质产品在定价、纳入基本医疗保险基金支付范围等方面实行优惠政策”，将中药纳入医保的问题明确提了出来。

“将一些传统中药品种，尤其是知名中药品种纳入医保，对整个中药产业无疑会起到推动作用。”一位中药产业界人士说。

或助力“走出去”

高学敏认为，“中医药法”如果能推动中医医疗服务标准化，将对中药产业有重要的推进作用，因为中医医疗服务的标准化将为中医正常行医提供法律保证。更重要的是，随着法律制度的建立，中医药在实践中的标准化问题也可能获得解决，此举将对中医药“走出去”起到重要作用。

据了解，2011年全国中药饮片(即对中药材进行特殊加工炮制后的制成品)产业营业收入达853.72亿元，与2006年相比复合增长率达到35%以上;中成药实现产量242.6万吨，相比于2003年复合增长率达到18.78%。

但无论是中医治疗，还是中药产品，国内的相关产业都难以走出国门。目前，在国际中药市场上，日本占80%份额，中国占5%，韩国及其他国家占15%。显然，中国中药产业“走出去”的成绩与其作为中药发源地的低位极不相符。

纵观国际中药市场，我国传统中药资源总数多达1.3万种，包括动物、植物和矿物三大类，其中商品中药材1200种，为中药出产大国，日本的生产原料70%来自中国。从这个角度来看，中国的中药产业逐渐沦为了日本标准化生产的原料供应方。如果国内的中医药生产和使用也建立规范的标准，无论在国内市场还是国际市场，发展潜力都不容忽视。

业内专家表示，长期以来，由于对中医、中药的认识不足，中医药更多地作为文化传统在保护和宣扬，而忽略其与市场结合，与国际接轨的努力，其中相关的法律法规一直缺位。中医药长期发展面临继承不足、中医医疗机构特色优势淡化、中药材资源日益短缺、知识产权保护状况不佳等诸多挑战。

事实上，在世界范围内，各国针对传统医学的法律保护已经相当普遍，据世界卫生组织统计，目前世界上已有54个国家制定了与传统医学相关的法案，有92个国家颁布了草药相关法案，做到了传统医学单独立法管理。