内容摘要：城镇化会带动人流、物流、资金流、信息流的高速运转，将带来巨大的投资需求。面对投资需求，应该实行“市场主导、政府引导”的城镇化模式，着力扩大民间投资，让民间资本在新型城镇化发展中大有作为。

    十八届三中全会最大的突破和理论创新是重新塑造政府与市场关系，使市场在资源配置中起决定性作用，构建“市场主导、政府引导”的发展模式。通俗来说，是在“听市场”还是“听市长”问题上，强调市场是首要的、决定性的。

    在城镇化问题上，全会提出要发挥市场的决定性作用和建立要素自由流动的市场体系。这说明对于新型城镇化的推进将逐步走上“市场主导、政府引导”的路径。

    十八届三中全会的《决定》指出，要坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。绝对的“大城市论”、“中等城市论”、“小城市论”者所主张的发展某一类城市的观点都不符合中国的实际。中国城镇化发展过程中要实现依托大城市推进城市化与依托县城推进农村城镇化并重；发展大都市圈为特征的“网络发展式”城镇化与以县城为依托发展中小城市的“据点发展式”城镇化同步；城镇化要走适当集中之路，避免“村村点火、户户冒烟”小城镇过度发展的“农村病”和大城市人口盲目膨胀的“大城市病”这样的双重“城市病”；东部和中西部地区要在产业梯次转移的基础上推进农村剩余劳动力的有序合理流动，中西部要做好承接东部产业和劳动力回流的“双转移”工作，实现城镇化的均衡发展。

    城镇化会带动人流、物流、资金流、信息流的高速运转，将带来巨大的投资需求。面对投资需求，应该实行“市场主导、政府引导”的城镇化模式，着力扩大民间投资，让民间资本在新型城镇化发展中大有作为。“市场主导、政府引导”的城镇化模式是指，城镇化进程中所需的资金主要是来自民间资本等社会资金，但政府仍然应该履行其在指导城镇化发展政策和总体规划上的职责，包括营造公平竞争的市场环境以及利用财税政策、金融政策、产业政策引导资金流向。坚持“市场主导、政府引导”的原则完善城镇化健康发展体制机制，要坚持“两条腿走路”的均衡城镇化战略，围绕“人、业、钱、地、房”五大要素深化改革。

    城镇化的这五大要素中，“人”是城镇化的核心。“人”的城镇化要解决“人往哪儿去”和转移人口“如何市民化”两个问题。市民化=稳定就业+基本公共服务+安居及生活方式城镇化。推进市民化进程首先要加快实施全国统一的居住证制度，努力实现城镇基本公共服务依据居住证向常住人口全覆盖。要优先把有稳定劳动关系、长期举家工作、生活在城市，有稳定住所、工作和收入，并基本融入城市的“沉淀型”流动人口逐步转为城镇居民。

    市民化必须建立在稳定就业的基础上。要鼓励民间资本大力发展中小银行等草根金融和互联网金融等新型金融，扶持农业转移人口创业，以创业带动就业，壮大小微企业和初创企业等草根经济，实现产城融合，使城镇化有坚实的产业基础

    新型城镇化的核心是人的城镇化，关键是要有稳定的就业。要引导劳动者转变就业观念，鼓励多渠道多形式就业，促进创业带动就业。《决定》指出，完善扶持创业的优惠政策，形成政府激励创业、社会支持创业、劳动者勇于创业新机制。但是我国金融体系中服务于初创企业和小微企业等草根经济的草根金融和社区金融发展严重不足，制约了草根创业。我国企业体系高度分散，中小微企业占全国企业的99%以上，而金融体系却高度集中，国有大中型银行占据大部分信贷资源。这种不合理的结构使得转移人口在创业过程中普遍面临着银行等金融机构“重大轻小”、“嫌贫爱富”的“规模歧视”和“重公轻私”的“所有制歧视”，融资难成为转移人口创业的首要问题。有调研显示，农民工的创业资金五成以上要靠自己，由于自身收入有限，致使六成以上创业企业投资规模集中在3万元以下，创业者自身要承受很大的资金压力。

    形成扶持创业的金融体系需要采取以下措施。一要大力发展城市民营中小银行。二要探索和发展类似互联网金融的新型金融。三要大力发展天使投资，引导民间资本创业创新。四要构建与企业构成相匹配的多层次的正“金字塔”型资本市场体系。五要发展多层次信用担保体系。（下转第二版）

    城镇化会拉动巨大的能源和基础设施建设需求。能源及基础设施建设单靠政府投入会因缺口过大而滞缓城镇化进程，也会加大政府债务风险，必须完善公共私营合作制，引导民间资本积极参与，形成政府与民间力量共同投资城镇化的机制

    城镇化会带动能源和城镇基础设施的快速发展。研究表明，到2020年，仅仅由于城镇人口的增加而新增的市政建设的资金需求大约就有16万亿元。由于城镇化基础设施建设大多具有投入规模大、建设周期长、运营成本高、资金回收慢等特点，加上基础设施建设中对民间资本的“玻璃门”和“弹簧门”限制，政府资金依然是基础设施建设的主要资金来源，民间资本参与较少，参与程度不及10%。从国际经验看，城镇化进程中的投资都经历过从政府投资到私人投资再到目前被广泛采用的公共私营合作制的模式投资，单纯的政府投资或私人投资都存在缺陷与不足。公共私营合作制模式，指的是政府及其公共部门与企业之间结成伙伴关系，并以合同形式明确彼此的权利与义务，共同承担公共基础设施或公共服务建设与营运。

    《决定》提出，要推进城市建设管理的创新，拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资与运营。加快我国新型城镇化进程，要进一步完善政府与民间力量共同投资城镇化的机制。一要创新并分类使用公共私营合作制模式，让民间资本成为建设资金的主要来源。二要完善多渠道的投入回报补偿机制，确保民间资本投资回报率。一方面，要推进民间资本投资待遇同等化，确保民企与国企在土地、融资、环保、招投标方面的待遇公平化，提供同等的财政补贴、税收减免政策，确保投资回报率；另一方面，要通过建立补偿基金、提供土地资源补偿、控制审批竞争性项目等多种途径，降低民间资本投资风险，让民间资本“有利可图”。三要利用新型金融工具融资，将资金来源延伸至证券市场和债券市场。通过推进基础设施资产证券化，为大型项目提供资金融通，通过分享固定资产稳定收益来实现融资目的。

    以人为核心的城镇化需要政府推进城镇公共服务全覆盖。面对新型城镇化带来的公共服务需求的快速增长，政府最重要的是加快体制改革，引入社会力量加快公共服务发展，要“自己生产”和“外部购买”并重，解决供给不足问题

    公共服务体制的改革是转移人口市民化的关键所在。公共服务的供给水平，关系着全社会每一个家庭、每一位个体的生活质量。当前，我国大量城镇公共服务设施不能满足社会民生的要求，城镇医疗、教育、养老等公共服务都处于供不应求状态。调研发现，有“世界工厂”之称的珠三角的流动人口占比高达96.2%，大规模外来流动人口公共服务需求与流入地公共资源有限配置之间的矛盾较为突出。公共服务过去主要是政府提供，而面对新型城镇化带来的公共服务需求的爆发式增长，单一的政府主体提供的服务供给在数量和质量上都不能满足需求。

    《决定》指出，加强各类公共服务供给。稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。政府向转移人口提供公共服务要“自己生产”和“外部购买”并重，解决供给不足问题。一要明确政府在基本公共服务供给中的责任和义务，加大政府对公共服务的资金支持力度。要逐步提高外来人口市民化投入在财政支出中的比例，集中解决教育、医疗、社会保障及保障房等基本公共服务支出问题。要促进信息公开，保证良好的沟通，实时了解城镇居民和城市发展最迫切需要的服务内容。二要引进多元供给主体，增强公共服务供给的竞争性。要鼓励民间资本兴办各种公共服务机构，提高公共服务的供给规模和覆盖面。三要建立和完善政府购买公共服务的筛选和评估机制。政府向社会购买公共服务，要更多做好监督管理的工作。做好进入、价格、质量、退出等方面的监管，积极构建信息交流平台和产品评价机制，保证公共服务的质量。

    城镇化的推进和制造业的转型升级会引发生活性服务业和生产性服务业的大发展。政府要激活多种市场主体在服务业中更加高效的配置资源，更加活跃地展开竞争，民间资本要抓住服务业快速发展的战略机遇，推进城市产业结构调整，改变服务业作为经济发展“短板”的局面

    我国服务业发展水平与发达国家，甚至部分发展中国家相比还有很大差距，是经济发展中的一块“短板”。2012年，中国服务业增加值占国内生产总值的44.6%，大大低于发达国家70%以上的份额，也比同等收入水平的发展中国家低10个百分点左右。差距就是潜力，中国服务业具有广阔的发展空间。

    虽然在电子商务、餐饮、商贸等服务业领域，民间资本已经很活跃，但是在金融、通信、文化、旅游、健康服务业、养老服务业领域，民间资本仍然有很大的发展空间。随着收入水平的提高，城镇人口对医疗、健身、养老、文化等生活性服务业的多层次需求日益增长，而目前这些方面服务的供给仍相对短缺。例如，全国老龄委统计显示，到2030年，预计我国养老产业规模有望达到20万亿元以上。而目前中国每年为老年人提供的产品不足1000亿元，供需之间存在巨大商机。当前一些服务业领域，对民间资本来说仍存在着广泛的“玻璃门”、“弹簧门”和“旋转门”现象，使得民间资本竞争中面临一些隐性的不平等待遇。推动民间资本参与服务业大发展需要政府营造良好环境。一要落实十八大报告关于不同所有制主体“平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护”的公平竞争观，形成公平竞争的市场环境，推进服务业投资主体多元化。二要完善促进服务业发展的税收金融政策，减轻服务业税收负担，逐步建立和完善促进服务业发展的税收政策，解决服务业企业融资难问题。

    城镇化与农业现代化同步发展会推动农业规模经营和农业产业升级。民间资本要抓住农业产业化新机遇，发展专业大户和家庭农场等农业经营实体，积极参与土地流转，推进农业规模经营，在农村广阔天地有所作为

    城镇化与农业现代化同步发展将为民间资本带来重大商机。农村土地制度改革和土地流转是城镇化进程中的重要“制度红利”。参与农村土地有效流转需要发展大量民间资本参与的农业经营主体。如何在转移人口市民化的过程中处理好土地问题？关键是要保障农民的权利。《决定》指出，赋予农民更多财产权利。赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。这对于土地制度改革来说是一个积极的信号，意味着在确保农民的土地权益不受侵犯的前提下，要给农民更多的财产权利。土地产权设计，要在承包权、经营权、所有权三个权利分离情况下来保障各个主体之间的权益。对于农民承包土地来说，关键是要在保留承包权的基础上流转经营权、用好抵押权，推进宅基地出租、流转、抵押的制度改革。

    土地流转制度改革将为中国经济带来巨大的发展空间。有研究显示，土地流转将给中国8亿农民人均增加6万至10万元的资产总量，并引导民间资本和银行信贷资金流向农业，促进消费增长、农业发展及加速农民市民化的进程。改革要通过制度设计尽可能规避风险，要保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道；要完善征地制度和用地制度，增加农民的土地增值收益，控制征地规模，提高用地集约度。