固定资产投资审计要聚焦主责主业，坚持问题导向，充分发挥在促进适度超前开展基础设施投资政策落实中的职能作用，最重要的前提是要明确在法定职权下审计的对象和范围，这是一切工作的起点和基础。

一是从法律角度看。2021年10月23日，全国人大常委会表决通过了关于修改《中华人民共和国审计法》的决定，该决定自 2022 年1月1日起施行。依据新修订审计法第二十三条，今后投资审计的对象应当既包括对政府投资和以政府投资为主的建设项目，又包括对其他关系国家利益和公共利益的重大公共工程项目。这里关系国家利益和公共利益的重大公共工程，是指凡列入国家战略、国家和地方发展规划、政府重点工作任务，为公众提供公共产品或公共服务的重大建设工程，如三峡水利枢纽工程、南水北调、西电东送等国有企业投资建设的交通、能源、水利等重大公共投资项目，以及北京地铁4号线、国家体育馆（鸟巢）等各级政府在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施重点领域创新投融资机制，通过政府与社会资本合作、政府购买服务、特许经营等形式提供公共产品和公共服务的重大建设项目。

二是从党和国家要求角度看。审计的对象应当既包括传统基建，也包括新基建。传统基建就是铁路、公路、机场、水利等传统基础设施建设。新基建是相对于“铁公基”等传统基建提出的，相关部门将其定义为：以新发展理念为引领，以技术创新为驱动，以信息网络为基础，面向高质量发展需要，提供数字转型、智能升级、融合创新等服务的基础设施体系。2020年，中办、国办联合印发的文件中明确中长期发展目标，并要求超前布局新基建。可见，在立足法定职责的基础上，投资审计应坚持传统基建审计和新基建审计相结合，统筹开展工作。

三是从政策角度看。审计监督要对基础设施项目的建设活动进行审计监督，即对项目投资决策、建设运营管理、生态环保、投资绩效管理等全过程进行审计监督。应把关注点放在固定资产建设活动上，至于其他投资项目如量子信息工程、登月工程、北斗工程等科技攻关项目和风险投资项目，属于重大科技工程，不属于固定资产建设，即使有“重大工程”之名，也不能作为投资审计的对象和范围。

同时，根据适度超前开展基础设施投资政策的内涵和发展现状，可以初步确定审计的范围和内容为：一是关注适度超前开展基础设施投资政策，以及相关规划的制定及执行情况，尤其是要关注规划统筹衔接，投融资改革，“放管服”改革等；二是关注传统基建和新基建项目的预算执行、决算和有关建设、运营的情况；三是关注关系国家利益和公共利益的重大公共工程项目建设目标、政策目标和阶段性任务的实现情况和投资绩效等。

党的十八大以来，我国在水利工程、交通枢纽、国家战略储备等方面取得了一批世界领先的成果，综合交通网、发电装机、电网等规模均位居世界***，基础设施整体水平实现跨越式提升。但我们也要看到，我国基础设施同国家发展和安全保障需要相比还不相适应，还存在不少短板和弱项，西部地区留白偏多，边境地区基础设施较薄弱，综合交通运输协调效应没有充分发挥；国家水网建设同我国基本水情尚不相适应；能源资源储备设施明显不足；防灾减灾体系不完善；城市地下管网欠账和老化严重；各类基础设施协同不够，投融资体制改革不到位，投资过度依赖政府等问题依然存在。结合以往投资审计工作情况，为全面贯彻落实适度超前开展基础设施投资政策，审计应重点关注以下三方面问题。

一是“适度”方面的问题。党中央要求，基础设施投资应坚持以人民为中心的发展思想，统筹发展和安全，系统谋划、整体协同，精准补短板、强弱项，优化基础设施布局、结构、功能和发展模式，构建现代化基础设施体系，实现经济效益、社会效益、生态效益、安全效益相统一，服务国家重大战略，支撑经济社会发展，为全面建设社会主义现代化国家打下坚实基础。但目前，有些项目规划编制不科学，规划与规划间不配套、不衔接；有些项目安排缺乏针对性，“大水漫灌式”投资、过度投资，盲目“铺摊子”上项目，造成重复建设、产能过剩、生态环境破坏；为了建设项目，不计地方承受能力，变着花样加杠杆搞投资，带来地方政府隐性债务风险隐患等问题普遍存在。比如，当前我国交通运输“毛细血管”仍不通畅，投资建设“最后一公里”的交通项目是“适度”的，而很多地方在项目规划时，依然在已经足够发达畅通的“主动脉”区域再投资建设相同功能性质的交通项目，造成项目建成后长期闲置，无法发挥效益，浪费了国家有限的资源。因此，在“适度”方面，投资审计应重点关注项目规划的编制是否贯彻了新发展理念，是否立足全生命周期，做到了集约高效、智能绿色、安全可靠；各类规划的编制和执行是否做到了以国家重大基础设施发展规划为统领，以分领域、分区域实施的发展规划为支撑，统筹各类基础设施布局，实现了互联互通、共建共享、协同联动；项目建设安排是否科学合理，是否针对短板和弱项，结合自身资源禀赋、实际情况等进行了安排。

二是“超前”方面的问题。党中央要求超前布局有利于引领产业发展和维护国家安全的基础设施，以较低成本备足安全余量，同时要把握好超前建设的度，既不能建成就落后，也要避免长期闲置“晒太阳”。“超前布局”的关键是把握“度”，要和“适度”结合起来看。比如，建设一个中部地区地市级的高铁站，当前测算建成年客流量为50万人次的话，那么规划建设年客流量60万—80万人次的车站就属于适度超前。而提前20年甚至30年规划，建设年客流量100万—200万人次以上的车站就不是适度超前了。因此，在“超前”方面，投资审计应加强对不同行业、不同领域“超前”的研究和判定，重点关注投资绩效，特别是对具有公共产品性质的基础设施，既要算经济账，又要算综合账，加强对建设项目的综合成本收益核算，以及工程项目建设运营管理使用情况的审计力度。通过审计揭示和反映项目建成后运行提前饱和，建成之日就是改扩建之时；项目建成后未达预期长期闲置；因配套工程未同步建设使得主体工程无法发挥效益；因缺乏后期维护使得建成项目损毁，以及设计方案变更、已完成工程拆除重建等原因造成建设成本增加或损失浪费等问题。同时，关注重大项目储备工作是否到位 , 加大对项目立项审批、开工建设的审计力度，促进推动加快项目建设进度、确保项目按期建成投用，有效发挥投资效益。

三是“基础设施”方面的问题。党中央要求建设高质量基础设施，有效畅通国内大循环，推动构建新发展格局，特别是在当前的经济形势下，要发挥政府和市场、中央和地方、国有资本和社会资本多方面的积极作用，分层分类加强基础设施建设。比如，地下综合管廊就是城市的“里子”工程，投资潜力大、带动能力强，是既能补短板调结构、又能带消费增就业的“一举多得”的代表性项目，并且很适合通过健全回报机制，吸引社会资本参与。但目前，在地下综合管廊建设中，管线规划设计不合理、隐蔽工程偷工减料、不公平竞争、吸引社会资本政策落实不力等问题屡见不鲜。因此，投资审计需要持续加强对工程建设资金管理使用、工程项目建设管理、招标投标和物资采购管理、工程质量管理等情况的审计监督，特别要在 推动优化营商环境方面持续发力。通过审计，揭示和反映项目审批管理措施不到位、挤占挪用工程建设资金、项目违法转分包、建设项目要素保障不到位、市场开放程度不够，以及拖欠民营企业中小企业账款等问题。

同时，要做 好常态化“经济体检”，在查处和揭示各类问题的基础上，从政策研究中去思考和分析产生问题的原因，从个别到一般、从局部到全局、从苗头到趋势、从微观到宏观进行深层次分析，揭示问题背后存在的体制机制制度问题，提出改革体制、健全法治、完善制度、防范风险的政策建议，从根本上推动问题解决。

制定措施和路径，统筹开展投资审计工作

为更好地发挥投资审计促进稳住有效投资的职能作用，投资审计应发挥自身功能特点，坚持有所为有所不为，以政策落实情况专项审计调查和重大项目审计为抓手，充分运用大数据等新技术、新方法，组织开展对水利、交通等传统基建项目，以及特高压等新基建项目的审计工作，着力发挥投资审计对推动提升传统基础设施，以及加快新型基础设施建设的重要作用，稳住有效投资，促进经济高质量发展。

一是适度超前开展基础设施投资政策落实情况专项审计调查。我国基础设施投资主体多元化、行业领域广泛化及目标任务阶段化的特点，正好契合了投资审计横切全领域全行业，涉及多主体的独特性，因此，可以每年从国家“十四五”规划、各区域规划、专项规划的交通、水利、能源等基建领域中选取1—2个重要投资领域，从做好“六稳”工作、落实“六保”任务的角度，有针对性地明确审计内容和重点，适度超前开展基础设施投资政策落实情况专项审计调查。审计重点就放在中央各部门、地方各级政府及其相关部门贯彻落实党中央、国务院稳住有效投资、适度超前开展基础设施投资的情况，以及国家“十四五”规划等国家和区域发展规划实施情况上。

二是开展关系国家利益和公共利益的重大公共工程项目审计。根据审计全覆盖要求，聚焦投资审计主责主业，每年选取若干个覆盖面较广，关系到全局性、战略性、基础性的重大公共工程项目，组织特派办、地方审计机关等上下联动，做好全国性的重大基建项目审计。如组织开展对列入国家“十四五”规划的川藏铁路、南水北调等基础设施领域的骨干工程的预算执行、决算以及有关建设、运营情况审计，关注项目建设、征地拆迁、环境保护、招标投标、资金管理使用、竣工验收、工程质量、项目运营，经济社会环境效益等各环节任务完成情况，推动各方责任落实，加快项目建设进度，推进有效投资落地，“一举多得”发挥投资对经济增长的拉动作用。

三是积极运用大数据等新技术、新方法，提高审计监督效能。针对我国基础设施投资建设规模 大、涉及领域广、部门多、技术性强、现代化程度高等特点，以及审计人员数量相对有限的实际情况，投资审计应开展投资项目工程技术与大数据、物联网以及区块链等新一代信息化技术深度融合的技术研究和审计实践，扎实做好基建项目数据采集、数据分析和数据挖掘工作，推广区块链、人工智能等新技术新方法，增强审计成效和质量，推动审计工作取得新进展。此外，还要加强对审计查出问题整改的跟踪督促检查，推动更好地“治已病、防未病”。