立法背景:违规签约时有发生

贵州省水能资源十分丰富,水能理论蕴藏量达1800多万千瓦,居全国第六位,开发利用潜力大。2002年,贵州省开展了水能资源使用权有偿出让试点工作,分别在遵义、安顺、黔东南以及赤水、仁怀、务川、遵义等县(市)水行政主管部门采取拍卖、挂牌等有偿方式出让了80余座水电站的水能资源使用权,收取水能资源出让金6700多万元,由省、市、县三级水行政主管部门安排用于水资源开发、利用、节约、保护、管理和水利基础设施建设,对保护贵州省水资源和加强水利建设起到了积极作用。

2000年以来,随着水电开发热的兴起,贵州省许多地方任意出让水能资源开发使用权,越权审批、违规签约等现象时有发生；有的开发商为获取最大利润,违反水资源规划,进行破坏性、掠夺式开发,引发水事纠纷；有的以无偿或者协议的方式取得水能资源使用权,然后倒卖牟利；有的为了抢占资源,仓促上马,野蛮施工,出现了一些无立项、无设计、无验收、无管理的“四无”水电站,成为威胁人民群众生命财产安全的重大隐患。

2005年9月23日贵州省十届人大常委会第十七次会议通过的《贵州省实施〈中华人民共和国水法〉办法》第十一条规定:“鼓励单位和个人按照水资源规划依法开发、利用水能资源。水能资源使用权由有管理权的县级以上人民政府水行政主管部门通过公开招标、拍卖、挂牌等方式有偿出让。已开工建设并且投资额达到总投资额25%以上的水能资源项目,需转让依法取得的水能资源使用权的,水能资源使用权人应当向有管理权的县级以上人民政府水行政主管部门提出转让申请,说明原因和工程已经实施的状况,经批准后方可办理转让手续。水能资源使用权有偿出让的具体办法由省人民政府规定。”为此,将贵州省的水能资源优势转化为经济优势,加强水资源统一管理,合理开发利用水能资源,进一步规范水能资源使用权有偿出让范围、出让权限、出让方式,结合贵州省实际,制定具有可操作性的办法十分必要。

立法过程:征求意见反复修改

2004年,贵州省水利厅在调查研究的基础上,结合贵州省实际,开始着手起草办法草案。2005年,贵州省政府将办法草案列入立法调研计划后,贵州省政府法制办和省水利厅成立起草小组,开展了基础性的调研、论证、修改工作。2006年,办法草案列入贵州省政府正式立法计划后,起草小组对办法草案进行了多次讨论和修改,征求了省内各市、州水行政部门的意见,多次召开会议征求省财政厅、经贸委、发展改革委、建设厅、国土资源厅、林业厅、交通厅等部门以及部分电力公司的意见,并到贵州省黔南、黔东南、遵义、安顺等地作了大量调研。之后,贵州省政府法制办又向9个市、州人民政府和部分县人民政府以及省直有关部门发出征求意见函,广泛征求意见。针对草案的某些具体问题,再次将草案文本发送有关单位,并召开座谈会讨论、听取意见。2006年1月,贵州省政府法制办将草案征求意见稿在“贵州省政府法制信息网”上公开征求社会各界的意见；2006年4月,针对草案某些条文存有争议的问题,贵州省政府法制办又邀请有关部门进行专题协调。经过反复修改,十几次易稿,贵州省政府于2007年2月颁布了《贵州省水能资源使用权有偿出让办法》。这在全国是首家以省政府规章形式规范水能资源使用权有偿出让。

办法有三个方面的突出特点:一是体现了对水能资源统一管理和对国有资源有偿使用原则。规定水能资源使用权出让金由县级以上人民政府水行政主管部门收取后缴各级财政专户。同时,为体现社会公平,体现资源属于国家所有和资源的实际价值,根据“法不溯及既往”原则,对《办法》施行前已开发利用水能资源的单位和个人应当按照规定的出让底价缴纳剩余年限的出让金。二是严格规范了行政许可相关事项。《办法》明确了水行政主管部门办理水能资源使用权证的程序和期限,明确了已开工建设并且投资额达到总投资额25%以上的项目,需要转让水能资源使用权的,应当向县级以上人民政府水行政主管部门提出申请,说明原因和工程已经实施的状况,经批准后方可办理转让手续。规定了水能资源使用权期满后延续的条件以及无偿收回使用权的情况。同时,对因公共利益需要提前收回水能资源使用权的,规定了应当依法对使用权人给予补偿。三是体现了公开、公平、公正的精神。规定通过公开“招标、拍卖、挂牌”的方式取得水能资源使用权,明确了水能资源使用权出让底价以单位电能投资为依据,并由县级以上人民政府水行政主管部门委托有资质的中介机构分四种情况进行评估论证,编制底价。

实施成效:促进水能资源开发

《办法》施行6年多来,对促进水能资源的合理开发利用,建立正常的水事秩序发挥了重要作用。水能资源有偿使用制度全面推行,彻底扭转了前些年水能资源开发中抢占资源、倒买倒卖使用权谋取不正当利益、资源闲置浪费和水事纠纷多的局面,从根本上遏制了“跑马圈河”、无序开发现象。遵义市、黔南州等地依法收回了被开发商无偿圈占长期不开发的多座水电站的水能资源使用权,重新进行招标、拍卖、挂牌出让,避免了资源的长期闲置浪费；各地对《办法》施行前产生的82座无规划、无设计、无验收、无管理的“四无”水电站和其他违规水电站进行了整改,依法加强水能资源管理,没有再产生新的“四无”水电站和其他违规水电站,水能资源开发纠纷大量减少,水能资源开发利用和有偿使用制度步入规范化、法制化轨道,开发和管理形势明显好转。

《办法》规定采取招标、拍卖、挂牌方式公开出让水能资源使用权,开发商公平参与竞争,从源头上防止了通过暗箱操作和不正当手段无偿获取水能资源使用权等现象,充分体现了社会主义市场经济公平竞争的原则,同时也减少了由此滋生的腐败。

水能资源作为国家有限的自然资源,国家对其拥有处分权和收益权。对水能资源实行有偿使用,由开发利用水能资源的单位和个人向国家缴纳使用权出让金,有效体现和维护了国家对有限自然资源的收益权。另外,对依法开发、手续齐全、足额缴纳水能资源使用权出让金的水电站进行确权和颁证,维护了使用权人的合法权益。《办法》施行以来,全省共收到水能资源使用权办理申请1072份,目前已对602座水电站的水能资源使用权进行了确认,与342座电站签订了水能资源使用权出让协议,向282座电站颁发了水能资源使用权证。