【国家项目扶持】2016年4月11日，中国发展研究基金会“社会资本参与公共服务市场化改革”研究专家研讨会暨课题成果发布会在京钓鱼台国宾馆举行。此次研讨会有政府部门、高校、企业、研究机构、新闻媒体的代表近一百人参与研讨。研讨会上，课题组组长、中国发展研究基金会副秘书长方晋和财政部政府与社会资本合作(PPP)中心副主任围绕社会资本参与公共服务市场化改革主题分别做了演讲。另外，来自国务院发展研究中心、财政部财科院、住建部政策研究中心、中央财经大学、北京交通大学、E20环境平台的专家就分类推进公共服务领域市场化改革、PPP模式的国际经验与启示、国内PPP项目试点与评估、以及如何利用PPP模式在轨道交通、垃圾处理、城市水务、住房保障等领域推进市场化改革进行了介绍。与会专家还就推进PPP过程中面临的共性问题以及不同领域在推进进程中反映出的突出问题进行了交流和探讨，并就如何通过PPP模式释放社会投资潜力、创新投融资体制、化解地方债务压力、转变政府职能、推进国家治理现代化、统筹推进稳增长与促改革的目标等各抒己见。
E20环境平台高级合伙人、E20研究院执行院长、北大环境学院E20联合研究院副院长薛涛针对城市水务领域市场化改革进行了主题发言，未经主办方和发言人审核，仅供参考：
E20环境平台起始于2000年中国水网的创建，2003年开始讨论水务的市场化改革，我们认为中国PPP最早铺开在水务领域(供水和污水领域)，当时推开的是特许经营，先前的来宾电厂由于一些原因没有扩展。
第一，E20研究院大数据下水务市场化PPP的发展成绩。
PPP的发展有待全面超越特许经营时代。PPP成功的主战场最开始成功于2002年的特许经营，目前的很多示范项目有一些进展，但全面超越特许经营时代还需要在座各位更多的努力。当时特许经营只是部里的条例推进，现在纳入了整个国家的国策，必然会产生很多积极的因素。
水务市场化的企业效益略高于整个行业的平均水平。从整个水务市场化以后的绩效分析来看，对比相关企业的财务数据，从ROE、资产周转率、营业收入等方面分析看出市场化的PPP公司有一些优势，资产负债率高是因为有大量负债性的投资因素。另外与整个公共设施管理业对比来看，市场化的公司效率略高于整个行业的平均水平。
水务市场化形成了一定的行业集中度。经过10几年发展行业集中度的情况，供水领域，前20家企业的市场占比为27.36%，可见特许经营PPP的推进已形成了在环保行业一定的集中度;污水处理领域为44.72%，前面讲过污水领域推进BOT比较快，而供水领域在2008年以后推进特许经营较少。
第二，在央、地两级关系下正确理解PPP。
站在更高的角度看PPP，促使地方政府从城市经营到提供公共服务。看PPP的发展要站在整个中国特殊的中央集权制，中央和地方两级的关系来看，推进PPP从更高的角度看，实际上是中央政府约束地方政府参与经济活动和融资的顶层结构设计，引入企业参与完善二元结构，明确地方政府在整个经济行为中的角色。引导地方政府从城市经营到提供公共服务。
水环境综合整治是PPP急需应用的领域。说到水务相关的领域，可用代表环保领域的九宫格来看，原先的特许经营已经做得比较充分，目前有更多的PPP示范项目、地方政府的融资需求，往下延伸包括水环境、海绵城市、黑臭水体，尤其水十条倒逼的时间表我们预算给地方政府带来了5000亿-1万亿的地方水治理需求，这是PPP急需应用的领域。
单体项目向多元、复杂的边界模糊项目发展。特许经营时代污水的BOT、供水的股权合作模式推行的比较成熟，2012年此次PPP推进开始前，北控已经开始推进以BT为主的水环境治理+污水处理厂BOT的打捆项目。在财政部目前对绩效明确的要求下，现在的项目对绩效有考核并影响小比例收入，未来的项目目标是绩效影响收入比例增高，拉进带动运营的项目以此更接近PPP的实质。单体项目向多元、复杂的边界模糊项目发展，海绵城市、黑臭水体等项目远远复杂于原来的单体BOT项目。
第三，在水务领域进一步推进PPP的障碍及突破建议。
面对的六大障碍。一是传统重建设轻运营是长期的问题，财政部设计希望按照10年的绩效考核，避免BT的2+3模式，以提高环境质量。二是近一年恶性竞争频发，企业将国家的补贴变成了低价竞争的筹码，需注意此问题。三是复杂的项目考核难度比较高。四是部门之间的合作不畅妨碍了PPP在市政环保领域的经验继承和范围扩展。五是水环境治理领域是要实现环境效果，但PPP涉及的更多是经营性的问题，这一点同时兼顾对企业的能力而言很困难。六是支付信用问题。
突破的建议：一是法规系统和企业的运营能力都需要完善。二是我们认为两个法同时推出的情况下，需在特许经营和PPP上面做一个切割。第三，目前PPP的整个法规体系对重资产的模式接入不够，这基于特许经营10多年积累的强惯性和适用性。
如何做有效切割?建议将政府采购型PPP与监管型特许经营区别对待。
水务领域几乎都落在了3、4纵向区域，特许经营的很多基本逻辑存在诸多不适合。第二，结合水十条的刚性要求而带来的未来需求旺盛需要重点关注，具有“环境绩效合同服务”特征的城市小流域治理(也包括海绵城市和黑臭水体等高热领域)的项目，往往会具有横跨3、4区域，比如河道整治和污水厂乃至管网的打包，将本属于3区域的弱资产属性大大加强，典型案例就是南宁那考河项目。第三，需要再次强调的是，当前环保治理的核心矛盾是如何提高治理效果而突破系统集成的难题，在环保治理项目中我们强调的经营性是直接向使用者收费，若过于强调2014(2724)号文所提到的“经营性”(收费是否可以完全支撑项目角度)开发往往会导致舍本逐末。建议法律的起草者，采用“分类、分类、再分类”的方法，将政府采购型PPP与监管型特许经营项目属性明晰化、区别对待，并分别予以针对性的措施，唯此，才能让这一轮PPP的发展超越当年建设部126号文。
